发展循环经济不得不强调的问题

近3O年来的改革是伴随着总结经验和教训前进的。最近，“科学发展观”、“绿色GDP”、“建设社会主义新农村”、“和谐社会”，以及“循环经济”等新提法、新概念不断涌现。但如果对此不加注意，新名词和新概念便容易成为流于形式的口号，不仅解决不了实际问题，还可能造成新的问题。本文就“循环经济”已经或可能出现的几个误区与不足进行探讨。

　　一、关于发展循环经济的本质

　　发展循环经济须先明确何为循环经济。但对其本质众说纷纭，都把循环经济狭隘地理解为生产过程的循环。而其本质，应是贯穿于人类社会发展全过程的一种生产和生活方式。

　　无论是天人合一的中国古代哲学观，还是经世济民的现代西方治国理念，都是对以人为出发点、平衡社会各项发展原则的高度概括。循环经济，如果从节约角度来说，不但是中国人的传统美德，也是从1949年《共同纲领》以来，历次宪法所确认的一项基本国策。

　　发展循环经济最终不是为了经济增长，而是要满足人类追求幸福生活的需求。“科学发展观”、“绿色GDP”、“建设社会主义新农村”、以及“循环经济”等，都是为实现这一目标所采取的具体措施。其自身并不是目的、而是手段。

　　“十一五”规划提出发展循环经济，就是要“开发节约并重，节约优先”，并把发展循环经济概括为“节能、节水、节地、节材”，以及在此基础上的“资源综合利用”。但如果要逐步建立全社会的资源循环利用体系，没有人的主动参与和人类生活方式的改变，是不可能是实现的。转变经济增长方式有助于这一目标的实现，也是实现这一目标的必要环节，但单靠经济增长方式的转变还不足以最终实现这一目标。

　　从本质上讲，发展循环经济就是要在传统节约的基础上，结合当今世界发展的最新潮流，实现人类生产、生活方式的自我超越和创新。我们现在的宣传只注重经济发展基础上的循环，而忽视了以人为本的人类生活方式中的循环。

　　二、关于发展循环经济的几种认识

　　1.只“循环”不“经济”。一切发展循环经济的措施、方法，甚至政策法律都必须始终贯彻节约的理念，为“循环”而“循环”的做法是最不经济的做法。如曾将发电后产生的煤灰、废碴多采用填埋方式，现在为发展循环经济却要建立废物处理厂，延长生产链，以实现形式上的“循环”；结果加大了生产成本，浪费的水资源更多，实际上并不“经济”。所以发展循环经济，不能只“循环”不“经济”。

　　随着科技的进步，更多的高新技术要运用到发展循环经济当中去，这就要改变过去那种土法上马，没有条件创造条件也要上，貌似“节俭”，实则反科学、反自然的做法。从目前情况看，资源化的途径主要有两种，一种是再生利用，如废铝变成再生铝，废纸变成再生纸；另一种是将废弃物作为原料，如电厂粉煤灰用于生产建材产品、筑路和建筑工程，城市生活垃圾用于发电等。这其中许多都是低层次的循环，更有甚者只是为循环而循环，并没有实现“循环”和“经济”的有机结合。

　　2.“循环经济”等于“垃圾经济”。对于生产中、消费后的固体废弃物和生活垃圾进行回收利用，是循环经济的重要内容，也是德国和日本等国家发展循环经济的基本做法。但垃圾经济只注重对生产、生活后废弃物的回收利用和资源化，而没有对生产、生活进行“减量化”控制。我们要发展的循环经济却比一般垃圾处理经济深刻得多。因为是以“减量化、再利用和资源化刀为手段、以提高生态效率或资源利用率为目标的长效经济。

　　循环经济的“减量化”原则是指在生产和服务过程中，尽可能地减少资源消耗和废弃物的产生，核心是提高资源利用效率；“再利用”原则是指产品多次使用或修复、翻新或再制造后继续使用，尽可能地延长产品的使用周期，防止产品过早地成为垃圾；“资源化”原则是指废弃物最大限度地转化为资源，变废为宝、化害为利，既可减少自然资源的消耗，又可减少污染物的排放。

　　3.“循环经济”等同“经济增长”。循环经济是科学发展观的具体体现，是实现社会和谐发展的重要举措。但在实践中，我们往往为了追求经济增长，抛弃了循环经济中发展改革的内涵；还是靠高投资提高GDP，靠争取项目搞投资，靠跑有关部门争取循环经济试点上项目。其目的还是经济增长、GDP排序，用另一种方式与各个兄弟省、兄弟市、兄弟县竞争资源和项目。

　　在微观层面上，循环经济要求企业节约降耗，提高资源利用效率，实现减量化；对生产过程中产生的废弃物进行综合利用，并延伸到废旧物资回收和再生利用；根据资源条件和产业布局，延长和拓宽生产链条，促进产业间的共生耦合。在宏观层面上，要求对产业结构和布局进行调整，将循环经济理念贯穿于经济社会发展的各领域、各环节，建立和完善全社会的资源循环利用体系。所有这些都要求我国循环经济的推进与建设不能仅仅局限于加强废物的循环，更要注重产业结构调整、经济增长方式转变和技术进步等前端因素。
　　4.“循环经济’’只是“生产经济”。我们如果仅从“循环’’字眼和发达国家在废物端的系统实践来诠释并建设循环经济，很容易以偏概全。基本国情与发展阶段的不同，发展循环经济的方法也不相同。中国是一个人口大国，如果不把人们的生活纳入循环经济发展的轨道，只注重生产的循环经济，那么要通过发展循环经济实现全面建设小康社会的目标将难以实现，就像没有十亿农民的现代化，就不可能有中国现代化一样。

　　我们要实现全面建设小康社会的目标，根本出发点和落脚点就是要坚持以人为本，不断提高人民群众的生活水平和生活质量。因此在发展过程中不仅要追求经济效益，还要讲求生态效益；不仅要促进经济增长，更要不断改善人们的生活条件，让“人民喝干净水、呼吸清洁空气、吃上放心食物，在良好的环境中生产生活”。同时，我们也要调动广大人民群众发展循环经济的积极性和主动性，从政策法律上加以正确引导，把“循环经济”的生活理念贯穿落实到人们的日常生活当中，使其真正成为人们生活的一部分。

　　三、关于发展循环经济的必由之路

　　观念更新——观念更新不是不断提出新口号。提出发展循环经济是对过去改革反思的结果。以为过去是粗放型发展，现在走精细化的道路就可以了，只注重制度本身的检讨，而忽略对制度运行所需基础秩序的研究。如果这样，再好的制度也无法达到预期的效果。回顾中国改革的历程，重温一些当时曾经引起我们热血沸腾的口号，大多都逐渐消逝在人们的记忆当中。这些口号本身没有错，动机也很好，就是不管用。正如美国自然资源保护委员会的国际能源项目主任、中国建设部咨询顾问之一的能源专家罗伯特•沃森所说，中国不缺标准，缺的是执行标准的能力。就发展循环经济而言，不只是要提出新口号，更要树立落实新观念。

　　观念更新要有体制创新来保证。今年以来，中国新一代领导人一直强调各地不应只重视国内生产总值(GDP)的增长，还要认真应对贫富差距、环境恶化、资源浪费和社会保障缺乏等棘手问题带来的严峻挑战，建设和谐社会。虽然科学发展观已经成为中国出现频率最高的用语，但在真正贯彻这种新理念的地方官员并不多见。因为与GDP数据衡量官员政绩的“硬指标”相比，贫富差距、环境保护、教育医疗等属于费力不讨好的“软指标”，政绩不好量化，对干部的升迁没有明显的帮助。但要改变这个状况，不是个简单的事情。落实科学发展观，就目前来说最为关键的是，组织部门干部政绩考核升调指挥棒得变，国家税制得变。如果不变，科学发展观就可能流于口号。

　　策略调整——发展循环经济于国于民都有利，是一件造福子孙，泽被华夏的千秋大业，大到国家长治久安，小到黎民百姓的居家过日子。对此，在有了正确全新的观念之后，就是建立长效机制，不能急功近利。但流行政治口号的弊端是，开始铺天盖地的广泛宣传动员，领导讲话，文件层层下发，待到真正要检查落实时，各级领导的工作中心又转移到了新的政治口号上，原有工作程序就成了应付差事的权宜之计，无法深入贯彻。从工作策略上讲仍在因循旧路，没有适时调整。更有效的办法和策略应该是先清理原有的法律法规和规章制度，凡是与现实思路不一致的就应立即修正，用政策补充完善。发展循环经济，我们有一定的工作基础；为保持其连续性，首先是修、补和改，而不是另起炉灶大规模的立。假若在政策的制定和执行上能切合实际，赢得老百姓和各方面的赞誉，就应该全面推广，但是否必须先由政府建立试点，建立示范单位?从过去的实践看，试点、示范因过多地依赖特殊的关照，其经验一般不具有普适性，没有太大的推广价值。

　　利益分配——要使循环经济真正能造福于民，从现行体制观察，必须在各级各类各部门之间分配好利益，平衡好关系，否则，无论多么好的政策都不会产生预期的效果。通过行政体制改革和’众多依法行政举措的实施，政府部门的职能已基本界定，工作也大有改进，但不可否认，受“官管”作风的影响，部门利益一时还难以根本消除，所以对发展循环经济一定要有国务院作出统一部署，明确各部门的职责，划清中央和地方权限，防止职能交叉，利益割据，严防权力寻租。

　　目前已有《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》和《节约能源法》等，每一部法律还有相应的实施细则和配套政策。法律本身可能因原则而无法产生实际利益，但实施细则或配套政策往往都是行政执法权的再分配，常成为争夺的对象。如果利益分配不均会给执行带来许多意想不到的麻烦，严重影响法律的执行效果。目前在清理修改这些法律的同时，首先要进行利益的重新分配，调整好各部门间的关系，不能因部门利益分配问题，影响循环经济的发展。利益分配除进行强制性的利益调整之外，还应限制部门立法，减少部门利益渗透到立法过程中的机会。例如，根据有关报道，《可再生能源法》的配套法规将有12个之多，如《水电适用可再生能源法的规定》、《可再生能源资源调查和技术规范》、《可再生能源发展的总量目标》等。但我们现在的大多数立法又都是由实际部门牵头负责，具体协调起草的。由利益中人负责自己的权力界定，所以产生权力寻租和执行无力也就在所难免。通过《可再生能源法》及其12个配套法规的起草，不难想象未来它们的执行将是多么难以协调，更不要说真正贯彻落实了。所以，应大力提倡独立于部门利益之外的社会立法、专家立法，由国务院法制办和全国人大相关专门委员会牵头协调和最终审查确立草案，各行政执法部门只配合参与。