政治学原理 第四章：政府

★直接点击下面的文字链接进行下载★

第一节 政府的基本性质

一、政府与国家

在政治学研究中，中西方学者对“政府”一词的理解并不完全一致，至今没有一个大家公认的“政府”概念。西方学者对政府的理解有不同的观点，西方比较权威的工具书，对政府的定义也是众说纷纭。在中国古代典籍中，“政府”一词是指宰相办公的场所，后来“政府”一词外延扩大，统指官僚办公的场所和机构，其词义近似于“官府”。戊戌变法前后，西方政治学开始传入中国。中国学者在引进政治学的过程中，大都把政府视作一种“机关”或“机构”。中国的马克思主义者也常常把政府看成是“机器”或“机关”。

综合学者们的意见，政府可界定为：政府是统治阶级行使国家权力和进行阶级统治的工具，统治阶级通过政府的作用使自己的意志上升为国家意志，并借助政府机构加以执行和贯彻。这里的政府是立法、行政、司法等国家机关的总称。

政府与国家的关系具体表现在三个方面：

第一，政府是国家最为重要的构成要素。没有政府，国家也就不复存在。国家主权的行使、国家领土完整和安全秩序的维护、人民生活的维持和福利水平的增长，都与政府具有直接或间接的关系。第二，国家的产生以政府的形成为组织标志，政府是实现国家目标最为基本的手段。国家是由人口、土地、主权和政府等要素构成的，国家与氏族、部落、村坊等组织的根本区别不在于是否具有一定的土地，拥有一定数量的人口，而在于是否有完整的系统的政府存在。国家意志的形成和执行，都要通过政府，政府的目的就是国家的目的。第三，政府是国家的主权代表和具体形态。在日常性的功能运作中，政府往往作为国家的具体组织和机构化身而存在，代表国家运用和行使公共权力。虽则如此，政府与国家之间还是有区别的，切不可混为一谈。政府是国家必不可少的结构与功能要素，它是国家的组成部分，不是国家的全部。

政府与国家的区别也表现在三个方面：

第一，政府权力受之于国家主权，但并不等于国家主权。政府的权力来自人民的委托，为了有效地实现对公共事务的管理和防止公权腐败，人们又将国家政权进行合理的分解，分别由不同的机构和人员去行使。政权的运用必须对人民负责，确保公民个人权利。第二，政府的功能是国家功能的体现，但国家的功能并非完全经由政府实现。在实际政治生活中，政府是执行和实现国家重要功能的组织和工具，但是，政府的功能并不等于国家功能的全部，在国家功能中，有些功能是政府没有或者无法履行的。第三，合法性层次与来源不同。合法性是指对权力所具有的权威性的认可和接受。美国学者戴维·伊斯顿把合法性分成国家、典则以及当局政府三个层次。公民对国家合法性的认同层次最高，对政府合法性的认同层次最低。

二、政府的基本特征

1．阶级性

政府的阶级性是其赖以建立的社会关系和社会环境所规定的，是国家的阶级性在政府基本特性方面的体现。政府的阶级性决定了它在本质上是统治阶级实行阶级统治的工具，政府活动就其本质而言是为了维护统治阶级对整个社会的政治统治和社会管理。

2．公共性

国家本质上是一种阶级统治，但是，在剥削阶级统治的社会，统治阶级为了实现其统治的稳定性和有效性，往往不得不以形式上的中立者和公共利益的代表者的面貌出现，而政府就是实现这种表面公共性的基本形式。

3．权威性

政府的权威性即政府权力与其所统治和管理的社会成员之间的命令—服从关系，它是国家强制性和合法性的有机结合和集中体现。一方面，政府以法律制度为基础，以暴力手段为后盾，具有凌驾于社会之上的普遍强制力。另一方面，政府运用权力必须严格地限制在追求公共目标和普遍福利的范围内，否则就是滥用权力。

4．有机组织性

政府的有机组织性来源于政府行使公共权力的客观需要。政府机关的有机组织性主要表现在政府机构设置合理、部门职能协调、人员精干、政策稳定、工作高效、组织成本低廉等各个方面，这是衡量一国政府体制是否成熟的重要标志，也是所有政府自我完善的基本方向。

5．特定的职能规定性

从总体上看，政府执行着国家的对内对外的政治统治和社会管理的基本职能，但是，在不同的历史时期、不同的社会经济背景下，各个国家的政府职能在其范围、内容和行使方式等方面，都有其特定的内容，政府职能是历史地变化着的。

三、现代政府组织和运作的基本原则

1．人民主权原则

人民主权原则就是主权在民而不是主权在神或主权在君。近代以来，随着 “天赋人权”思想深入人心，人民主权逐渐取代君权神授成为政府权力合法性的依据。根据人民主权原则，政府的公共权力的权源来自于人民自下而上的授予，而非自上而下自行产生的。政府只是接受人民的委托来行使这些权力，所以权力的行使必须服务于人民，而不能凌驾于人民之上。

2．有限政府原则

有限政府原则表现在三个方面。第一，有限政府表现在政府受到宪法、法律的制约，受到立法机关、司法机关的制约，受到公众的监督。第二，有限政府还表现在政府职能的有限性上。有限政府的职能定位是为实现整体社会福利的增长创造外部条件，即通过法律等社会调控手段创造和维持一个良好的社会环境，而不是去直接参与市场营利活动。第三，有限政府还表现在政府与社会关系的合理定位上。市场经济是一种社会分化和组合的重要机制，人们的利益通过市场机制进行调整和分配，各种利益组织、社会团体以及新闻媒体等力量对政府权力形成一种抗衡，便有可能使政府形成一定的限度。

3．责任原则

政府的责任与其权力是对称的，是其义务的具体体现。政府具有什么权力和多大程度的权力，就具有相应的义务和责任。政府责任通常包括政治责任、法律责任和行政责任等。坚持责任原则，要求政府做到：第一，责任政府必须克服政府自身的“异化”，保持其公共性，不能以权谋私，侵害公共利益。第二，责任政府必须保持政府的自主性，避免政府受制于某一个政党、组织或个人。第三，责任政府要求政府在运行的过程中承担宪法、法律所规定的职能的同时，还必须充分体现“民治”的本质。即政府官员都是人民的公仆，必须把人民的利益放在首位，并接受人民的监督。第四，责任政府的含义还包括，如果政府不承担责任的话，人民有权用相应的合法手段去改变政府。在西方成熟的民主体制下，政府的更迭主要是通过竞选的方式来进行的。在社会主义国家，则通过人民和人民代表行使罢免权的方式重新选择政府领导人。这种合法方式使人民拥有改变政府的制度化途径，从而避免了发生暴力革命的可能。

4．法治原则

政府依法治国，是现代政府的重要特征，也是市场经济和社会发展进步的特定要求。按照法治原则，政府的组成、权力的行使，必须根据法律规定的要求，按照法定程序和规则进行；法律必须经过法定的合理程序加以制定，必须公之于众；法律一经制定，政府必须带头奉行和严格遵守；公民按法律享有正当的权利，政府必须保护公民的这些权益；如果剥夺公民的法定权利，必须依据法律和法定程序进行；司法必须独立，法律面前人人平等，排斥掌握公共权力者的特权。从公民与政府的关系上来看，法治主要是针对政府而不是针对公民的。

第二节 政府组织

一、现代政府的组织体系

1．政府权力的横向结构

现代政府体系四个基本构成要素——国家元首、立法机构、行政机构和司法机构——之间的力量对比关系，决定着政府体系的横向结构；它们之间的相互分立或联合、独立或钳制、隶属或平行状况变化多端，从而演绎出多种多样的政府组织类型。

集权型 这一权力结构主要体现于半总统制国家中。在集权型结构中，国家元首集立法、行政、司法三权于一身，凌驾于各政府机构之上，成为三权的“仲裁人”和“保证人”。国家元首直接对选民负责，而无须对任何政府机构负责。集权型权力结构尽管也有立法、行政、司法的三权划分，但是这种划分更多地是职能分工意义上的。三权之间的相互制约主要取决于国家元首的权力。如议会对内阁的不信任案能否导致内阁重组，最终取决于国家元首的同意。法国政府是集权型权力结构的典型。

分权制衡型 分权制衡型结构主要体现于总统制国家。在这种结构中，立法、行政和司法三权分别由议会、总统和法院承担，这些权力机构之间的地位是平等的，分别由选民选举产生，对选民负责。一方面，各权力机构之间的权力是交错设置的，既存在一部分共有权力，同时又具有相互监督和相互否决的权力，从而达到相互制约的目的。另一方面，三权之间又保持独立性，避免一种权力凌驾于其他权力之上。美国政府是分权制衡型权力结构的典型。

议行合一型 议行合一型结构主要体现在议会内阁制国家。在这一权力结构中，三权划分是基于职能分工意义上的，而并无制衡的作用。三权之间的地位并不平等，也不相互独立，而是以议会为中心融汇在一起。立法机构是最高权力机构，行政机构和司法机构都由立法机构产生，并对其负责。我国政府是议行合一型权力结构的典型。

2．政府权力的纵向结构

中央集权结构 中央集权结构的核心是中央集权，中央政府在整个社会调控中具有核心地位。中央政府与地方政府之间的权力划分遵循授予权力的集权原则，地方政府权力由中央授予，必须严格服从中央政府的权威。中央政府可以根据需要，收回或扩大授予地方政府的权力，以求在维护中央政府权威和发挥地方政府积极性之间取得平衡。法国是典型的中央集权结构国家。

地方分权结构 中央政府与地方政府通过宪法进行严格的权力划分，地方政府拥有较大的自治权，但军事、外交等涉及国家主权和大局的政务，则由中央政府统一执掌。中央政府一般不能直接干预地方政府权力，而是采取立法监督、行政监督、财政监督等方式进行间接的指导和调控。英国是典型的地方分权结构国家。

均权结构 均权结构是上述两种类型的折中，是在对中央集权和地方分权两种权力结构类型优势进行综合的基础上形成的，目的是在中央集权结构的条件下，通过分权实现地方政府的权力自主，从而实现中央与地方权力的平衡，寻求地方自治的合理性。在均权结构下，地方政府权力是由中央政府授予的，但是在中央政府与地方政府之间通过法律进行了明确的职能划分，这一结构既能保证中央政府的权威，同时又能最大限度地发挥地方政府的积极性。

联邦结构 联邦结构中，中央政府与地方政府的权力是相互独立的体系，两者之间不形成权源关系，而是由宪法规定其权力划分。在实行联邦结构国家中，联邦政府与地方政府是一种协调与合作的关系，而不是领导与被领导的关系。联邦政府与地方政府往往分享一定内容和范围的主权。美国是典型的联邦结构国家。

二、立法机构

立法机构是行使国家立法权，有权制定、修改和废止法律的机构。立法机构的组织形式一般可以分为一院制和两院制。一院制是指只设立单一的民选立法机构，可称为国民议会、人民议会等。两院制则设立上议院（称为贵族院、参议院）和下议院（称为平民院、众议院）两个并立的立法机构共同行使立法权。就两院的权力关系而言，主要有三种模式：第一是英国模式，形为两院制实为一院制，下院的权力远远大于上院。第二是美国模式，两院实行分工，权力大致平衡，任何法案均须经两院通过。第三是德国模式，行政权与立法权相统一。联邦议院由普选产生，而联邦参议院则由各州产生。

一院制的优点是有利于立法权的统一和政治的稳定，避免立法机构内部因相互推诿、扯皮而导致的立法活动效率低下的现象，其缺点是容易导致立法机构权力的独大，出现所谓的“议会专制”现象。议会经常利用倒阁权挟制政府，使政府行政的效能得不到充分发挥。两院制的优点在于一方面能限制议会权力，防止“多数人的暴政”；另一方面可以提高权力效能，防止草率立法。两院制的缺点也很明显，经常出现因两院扯皮而导致的立法机构内部冲突、立法效率低下的问题。一个国家采取一院制还是两院制，主要取决于该国民主政治发展的历史经验和现实条件。一般而言，新兴的发展中国家采取一院制的比较多，而西方发达的资本主义国家大多数采取两院制。

关于立法机构的性质，世界各国大体上有三类规定：一是议会为国家最高权力机关。英国、意大利、澳大利亚、日本等议会制国家属于此类。我国宪法也明确规定全国人大是最高国家权力机关。二是议会为最高立法机关，美国、墨西哥等总统制国家属于此类。三是议会仅仅是立法机关，但不是最高立法机关。法国、俄罗斯等半总统制国家属于此类。

立法机构由公民选举产生，是人民主权直接体现。立法机构职权主要包括：⑴立法权。即制定和修改宪法，制定、修改和废止法律的权力。有些国家的立法机构还具有法律解释权，比如我国的全国人大常委会就有权对宪法和其他法律进行解释，还有权对有分歧的行政解释和司法解释作出裁定等。⑵决定权。即决定国家重大内外事务的权力。立法机构有权审议政府提出的财政预决算、赋税、公债等财政法案并且监督其实施；对外宣战、媾和、缔约等。在我国，全国人大对国家社会、经济、政治等一切重大事项拥有最高决定权。⑶任免权。即组织行政或者司法机关，审查或者批准对于这些机关主要官员的任命和罢免。⑷财政权。即通过审议财政法案，对政府的财政收入和支出实施监督。（5）行政监督权。即监督行政机构各种公务活动的权力，包括对行政机构的政策、活动和行政机构成员的行为实施监督。监督形式主要有质询、不信任投票以及弹劾等等。我国全国人大对其他国家机关进行监督的主要方式是听取和审议工作报告、质询与询问、组织特定问题调查委员会、罢免不称职官员等。

三、行政机构

行政机构是行使国家行政权力的机构。行政机构执行立法机构制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。在总统制国家，行政机构的地位与其他政府机构是平行的，行政首长由普选产生，直接对选民负责。在内阁制国家，行政机构从属于立法机构，行政首长由立法机构产生，对立法机构负责并受其监督。其他行政职能部门的负责人由行政首长或者行政领导机关任免，一般公务员往往通过考试进入行政机构。

行政机构普遍采用官僚制的组织形式。在纵向上，行政机构上下层级之间存在严格的领导与从属关系，贯彻统一指挥的原则，下级必须严格执行上级下达的命令。在横向上，行政机构在同一层级中，根据所履行的行政职能不同而划分为不同的部门，这种划分存在多种标准，如行政区划、事权、管理对象及运作程序等。行政机构的纵向层级与横向职能之间存在一定的比例关系，层级越往下，职能划分越多，行政部门的数目就越多，从而呈现出金字塔式结构。

行政机构一般由以下机构组成：

1．领导机构

领导机构又称为首脑机构，是行政机构中统率全局的中枢决策机关。其主要任务是制定施政方针、政策和长远规划并组织事实，讨论和决定各部门重要行政人员的任免，监督各行政部门和相关人员的工作和活动。各国领导机构的名称不一，职权和组成也各异。多数国家都称中央政府的领导机构为内阁。我国的行政领导机构是在国务院总理领导下，副总理、国务委员及相关部委负责人参加的国务会议。

2．职能机构

这是在行政领导机构领导下，负责落实行政机关各项具体职能，进行专门行政事务管理的机构。职能机构是行政机关的主要构成部分。由于其具有贯彻执行领导机构决策，领导下属行政机关工作的作用，因此，在行政机构中具有重要地位。职能机构一般按照政府对国内外重要事务进行宏观管理的职能需要而设立。在欧美国家中，单一制国家的中央政府和联邦制国家的联邦政府的职能机构一般都称为部；日本中央政府的职能机构称为省；我国国务院的职能机构除了以部委冠名的机构外，还包括中国人民银行和审计署。

3．办公机构

这是协助行政领导机构和行政首长处理日常事务、协调行政机构内部各部门运作的机构。其工作范围和内容主要是协助行政领导机构和首长就有关重大问题进行决策，处理日常行政事务，沟通行政组织内部各部门和外部各种关系，督导各部门工作。各国的办公机构名称不一，如法国的总统府，英国的首相办公厅和内阁办公厅，我国的国务院办公厅等。

4．直属机构

这是为了管理某项特定的行政事务而专门设置的一些部门。该机构通常直属于领导机构，承担专门性的重要行政和公共事务。直属机构在法律地位上略低于职能机构，其首长一般不作为领导机构的成员。我国国务院目前设有国家税务总局、海关总署等18个直属机构。

5．派出机构

派出机构是指特定行政机关根据行政和公共事务的需要，按照法定程序和规定在特定行政区域或者层次上设立的代表机构。这种机构是所派出的行政机关的代表和办事机构，代表该级行政机构进行管理和行政活动，但是并不是一级独立的行政机构。如我国有些地方依然存在作为省级政府派出机构的地区行政专员公署和作为县级市政府派出机构的街道办事处。

四、司法机构

西方国家的司法机构通常指有权作出司法判决的机构，即法院。英美法系国家设立的检察机关也被看成是司法机构的组成部分。中国的司法机构包法院、检察院、公安机关（含国家安全机关）、司法行政机关，我们习惯称之为公、检、法、司，它们都在各级党的政法委员会的领导之下。但实际上，公安机关和司法行政机关属于行政系统，受国务院和各级行政首长领导；而法院和检察院则是独立于国务院系统之外的司法机构，直接向同级人大及其常委会负责，我国司法机构实际指的是法院和检察院系统。

人民法院是我国审判机关，大致上有普通法院和专门法院之分；无独立的行政法院系统，行政诉讼由普通法院受理。普通法院分四级：基层人民法院（设在县级行政区域）、中级人民法院（设在地市级行政区域）、高级人民法院（设在省级行政区域）和最高人民法院。我国的普通法院系统实行“两审终审制”。专门人民法院是人民法院体系的一个组成部分，是人民法院体系中具有专门性质的法院，如军事法院、海事法院等。专门人民法院的管辖范围由全国人大常委会规定，其机构设置由最高人民法院具体规定。

人民检察院是我国检察机关，其机构与人民法院对等设置，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院。最高人民检察院是我国的最高法律监督机关，负责领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，有权检查它们的工作，确定各级人民检察院的编制。地方各级人民检察院负责本辖区内的法律监督事宜。

我国法院系统的上下级之间是指导和监督关系，各级人民法院独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，但上级人民法院对下级人民法院已发生法律效力的判决和裁定，如发现确有错误，有权按照审判监督程度将案件提审或指令下级人民法院再审。

司法权具有以下三个特征：第一，基层性。即在司法权的运用中，政府是直接面对公民的。第二，“自然公正”原则，法官在审判时严格遵循法律程序，坚持“无罪推定”和“法律面前人人平等”的原则。第三，司法权是一种“消极权力”。“不告不理”是司法活动的通则，即未经正式起诉，法院不得擅自审理案件。

在我国当前司法制度改革中，需要注意两个问题：第一，铲除司法腐败。司法腐败是最大的腐败。当公民合法权益受到侵害，向司法机关寻求救济而又遭遇司法腐败时，公民就会对现行体制的正当性产生怀疑，进而会采取暴力或其他手段从体制外寻求救济，这样就极易导致国家公信力的丧失，最终危及到社会稳定和党的执政地位。第二，司法独立问题。在建设社会主义法治国家的进程中，司法独立是极为必要和关键的环节之一。但在现行体制下，以言代法、以权压法、长官意志等非法律因素严重干涉和阻挠了司法权的独立。这有待于在今后的改革中通过制度创新逐步加以解决。

 

 

第三节 政府职能

一、政府职能的范围

1．政府的政治职能

一是构建和维护既有的政治、经济、法律和文化的制度和环境。政府政治功能首要的任务就是在没有产生稳定制度的社会生活中及时地构建合理的政治、经济、法律制度，培育一种开放、有效、创新的制度文化，保证社会的有序运转。二是制定维护国家与社会利益的政治、经济、文化政策。政府机关有资格制定有关社会利益的政策，同时，利用这些政策，政府可以制定详细的计划，调动相关的资源，有步骤地执行实施，使得政府的目的能够及时充分地实现，从而推动社会整体水平的进步。三是建立和维护军队、警察、监狱等暴力机器。军队、警察、监狱等暴力机器履行的是传统国家与现代国家共有的典型的保卫职能。其目的在于对外保卫国家主权不受其他国家的侵略，维护国家主权的完整性；对内保护国家政府的统治，镇压反对力量的武力动乱和颠覆或者维护社会政治秩序，打击犯罪分子对社会的破坏与干扰。

2．政府的经济职能

政府的经济职能是随着社会经济的发展而逐渐产生和扩张的。特别是现代资本主义的兴起，市场经济的繁荣，一方面导致了社会财富的增长，提升了人们的物质生活水平；但另一方面也带来了各种新问题。所以，经济财富的增长为政府履行经济职能准备了物质条件，而各种问题的出现为政府干预市场提供了合法性理由。经济职能已经成为了现代政府特别重要的职能，其主要表现为：

一是通过财政政策和货币政策调节经济发展，保证宏观经济的稳定增长。政府可以通过财政政策和货币政策干预经济市场的秩序，在市场低迷时期，可以减免税收、调节税率、加大支出，促进社会投资和社会生产。在经济过热时期，可以减少政府支出、减少货币供应量，提高利率，来抑制总需求的膨胀，降低物价水平，维持经济平衡。二是通过税收和财政支出等手段，对社会财富进行再分配，保证社会的公平和稳定。三是控制垄断行为和外部不经济行为，提高资源的配置效率。政府对一些关系到公众生活利益的行业要进行必要的控制和干预，以保证资源配置的效率。对于经济活动中出现的外部不经济问题，市场并不能提供有效的解决办法，只有依靠政府的力量才能得以解决。四是积极创造条件，促进经济结构的优化和转型。政府不仅要给经济发展提供充分的制度、政策的支持，还要积极投入资金鼓励新兴产业的成长，建设畅通的信息交流渠道促进企业间的信息沟通，使它们有较高的能力参与产业的更新换代，不断提高竞争能力。五是提供公共产品和服务。在社会经济生活中，除了大量的生活必需品由竞争性的市场提供以外，还有一类牵涉到全体公民普遍利益的生活品，即公共产品不能放在竞争性市场中，必须由公共部门提供。这就要求政府担负起这个职责，为社会提供公共产品和服务。

3．政府的社会职能

政府的社会职能主要指在政治、经济领域之外的其他领域，诸如社会管理、社会服务、社会保障等方面。政府的社会职能不同于政治、经济职能，它没有那么强的政治性和经济性，它往往是服务性的和非赢利性的，主要以社会公共福利的趋向为依归。具体内容为：

一是维护社会治安和社会秩序。政府作为社会公共组织必须是社会治安管理的领头人，调动一切可以利用的资源，组织社会力量，最大限度地控制犯罪，协调不同地区、不同种族、不同行业之间的社会冲突，减少如黑社会、吸毒、妓女等社会问题，使社会秩序得到稳定和发展。二是管理政治、经济事务之外的社会事务，如交通通讯、技术开发、文化体育、教育卫生等。政府对于牵涉到社会公共利益的事务应该担负起管理者的责任。特别是教育，还牵涉到社会公平问题，更要求政府进行公平的布局和分配，保证每个公民都有享受教育的机会。三是阻止污染环境的行为，保护自然环境，维持生态平衡。随着全球自然环境的被破坏与恶化，政府对于自然环境的保护职能越来越得到社会的重视。在国内，政府应该积极宣传环境保护的重要性，建立环境保护的组织，募集环境保护的资金，同时阻止和打击破坏环境的行为，提高国内环境的质量。另一方面，努力加强国际上的交流与合作，积极参与国际环境保护的行动，自觉遵守国际环境保护的条约和规则，维护全球环境安全。四是制定和实施社会保障的制度和措施，提供社会福利、保险、救济和慈善服务。现代社会的保障职能尽管很多都由市场来承担，市场化的运作比较有效地促进了社会保障工作的完善，但政府对社会保障基金的监督，以及对社会保障政策的制定都是政府维护社会稳定、实现社会公平的职能体现。

二、政府职能的两重性

1．公共性

政府职能的公共性是由政府组织的特性决定的。政府组织是社会中最大的公共组织，它关系到社会生活的总体福利状况，肩负着社会发展的职责，它的构成主体、组织目的、行为方式各方面都充分地体现了公共性。

政府的构成主体不同于私人组织，它不是由个人或者一部分人组成，而是由某个共同体全部成员选举其代表组成。它代表的是全体成员的利益。现代政府的构成原理主要是人民主权原则和代议制原则。人民主权原则打破了国家主权神授的神话，要求国家主权掌握在全体人民手中，人民有权选择自己的代言人来组成政府，也有权将自己不满意的政府官员理性地选出政府机关。代议制原则是人民主权的政治原则和政治技术相互调和的产物。在实践中，利用代议制度的间接缓冲功能既能充分地体现政府组织的公共性，又能有效地构建规模适度的政府，来行使政治职能。这两大原则成为了现代政府构成主体公共性质的根本保证。

现代政府的组织目的也包含公共性，这一点和它的主体构成的性质密切相关。政府组织由公众创立，并由公众选出的代表组成，其目的就是为公众服务，对公众负责。“公民和政府之间的关系可以看成是一种委托一代理关系，公民同意选举某人以其名义进行治理，但是被选举人必须满足公民的利益并为公民服务”。这样，在他们之间就形成了一种责任机制。责任机制是政府的根本目的和价值所在，政府必须义不容辞的肩负起稳定社会秩序、协调社会关系、引导社会发展的公共责任。任何违背了这种责任原则的政府都会背离公共性的要求，失去公民的信任，因而会面临合法性的危机。

政府的行为方式是指政府履行社会义务，行使公众赋予的职权的方法和途径。政府行为方式中的公共性主要体现在政府行为的开放性、程序性和法规性方面。政府行为必须是开放的，公众享有参与的权力和自由。特别是一些关系到公民人身、财产安全的政策一定要向社会公开，需经过公民的参与和同意才能通过。政策的开放性是公民保护自我利益的重要条件。程序性与开放性相关，它要求政府在行使职权时按照既定的法规、惯例有序的进行。程序性可以减少官员在执行公务时的随意性和徇私性，避免政策的扭曲，保护公众的利益。法规性与程序性相近，但又有区别。法规性更加注意国家法律的依据和约束，要求政府行为时严格按照相关法律的规定，不得越轨。违背法律的政府行为是无效的。

2．阶级性

政府职能的阶级性指政府本质上总是存在一定的阶级偏向，政府在制定政策、行使职权时总会受到其阶级偏向的影响，自觉地为其所代表的阶级服务。

政府职能的阶级性是由政府自身的阶级性所决定的。政府的构成总是一定社会中各阶级力量对比的结果。无论在西方民主体制下还是在发展中国家中，政府都是通过不同阶级互相对抗、互相妥协的政治斗争而逐渐建立起来的。在政治斗争中或者在和平的选举中，获得胜利的一方就理所当然地成为了政府的主人。虽然和平的选举中参与的角色并不很复杂，但是在某个选举人的背后总是站着一个或者几个阶级的队伍，正是这些利益共同体支持着选举人的政治游戏。获得胜利后的选举人尽管要考虑到全国公民的要求，但是在许多关键的环节，他们还是乐于偏向他们的支持者，给他们以相当的回报，完成他们的“政治交易”。尽管现代社会政府的公共管理色彩越来越浓厚，政府从传统社会中遗传的阶级统治性在政府的日常管理工作中渐渐退到幕后，但它的阶级性仍然是不可否认。特别是在危机时刻，政府的阶级性就会从幕后显露出来，影响着政府的政策和行为。

在当代资本主义国家，随着社会经济的发展，社会的阶级结构也发生了很大的变化。各种新的生产要素参与到经济活动中，打破了原有的生产结构，分化了财产分配的格局，促使大量新的经济力量出现。其中最主要的力量就是中产阶级的崛起对传统二元对立社会发起了挑战，它加入社会财富的分配体系，积极参与政治活动，并且迅速成为了当代社会的主流力量之一。中产阶级的崛起使政府改变了原有的阶级特征，越来越围绕中产阶级的利益运转，向中产阶级化方向转变。当代政府的中产阶级倾向在政府职能上表现为政策更加中庸化，更加注重满足中产阶级的利益需求。

总之，政府职能的阶级性不管在任何时代、任何国家体制下都必然存在。当然这种阶级性质亦非一成不变，它随着社会结构的变化而自动改变，以适应新阶层的出现，满足其不断增长的要求。

三、政府职能转型

政府职能转型包括三方面的内容：一是指政府职能重心的转变；二是指政府职能行使方式的转变；三是指政府职能关系的转变。其中，主要的是指政府职能重心的转变，表现为不同领域职能重心的转变和同一领域不同历史时期职能重心的历史转变。当然，政府职能重心从政治职能转向经济社会职能时，政府政治职能尚存，只是降到了次要地位而已；当政府政治职能重心从专政转向民主法制时，政府政治职能中的专政职能仍然存在，只是比较而言不如民主法制建设紧迫和重要而已。

从社会历史发展的情况看，政府职能是随着不同历史阶段的社会、政治和经济等方面状况的变化而变化的。就西方国家历史发展过程来看，政府职能定位经历了三个阶段：

第一是“守夜人”的小政府阶段。在自由资本主义时期，政府的职能定位是一个“守夜人”政府，政府不必干预经济活动，即政府对市场所作的任何干预都被视为不合理的，政府的职能主要是保卫国家不受侵犯、保护社会成员的财产和人身安全以及提供一些公共事业和公共设施。

第二是积极干预的大政府阶段。随着自由资本主义的发展，出现了资本的集中和生产的垄断，仅仅靠市场机制来实现充分就业和优化经济资源配置已不可能，为此，二战前后的罗斯福新政和凯恩斯主义，强调政府运用财政政策和货币政策对市场进行积极干预，管理社会宏观经济，提高人民福利。由于政府对市场的积极干预，导致政府职能的扩张和机构的膨胀，而政府对市场过多的干预也导致了社会资源配置的低效率，形成了“滞胀”危机。这就是所谓“政府失败”，政府作为社会资源配置的主导机制并由此带来的政府职能的无限扩张，也被证明是不合理的。

第三是政府与市场合作阶段。基于“政府失败”，20世纪80年代英国和美国的政府职能发生重大调整，开始了政府与市场合作的“第三条道路”尝试，也就是说，不再片面地强调市场独占或政府独占，而是强调两者之间的合作，在强调市场主导的基础上适当加强政府对经济的干预，政府的职能定位于为市场创造各种基础条件，通过有效的公共政策支持市场的运转。

从经济运作的规律和西方国家政府职能转型的历史实践来看，社会资源的合理配置只能以市场机制为主，政府干预不能取代市场机制，政府不能取代市场。一般而言，政府职能的定位在于对市场机制缺陷的弥补，即只有在单靠市场机制无法解决的社会资源配置问题上，才存在政府权力干预的必要，否则政府对市场的干预就是不合理的。

在社会主义市场经济条件下，市场机制将取代政府成为配置社会资源的主要机制，相应地，政府职能本身就面临着转变的问题。政府应该根据社会经济文化发展的实际状况，承担自己应该承担的公共事务，而把不应属于自己承担的社会事务交给社会中介组织或者市场承担。这是一个政府职能不断“获得”和“失去”的过程，也是一个重新定位政府与市场、政府与社会的关系和合理边界的过程。与此同时，政府要逐步由直接管理为主转变为间接管理为主，由指挥微观经济活动为主转变为宏观调控为主，由行政命令手段为主转变为经济手段和法律手段为主，辅以行政手段，形成“国家调节市场，市场引导企业”的社会经济运行机制。通过进一步明晰政企之间的产权关系，政府将逐步退出社会经济的微观管理领域，形成国家与社会之间合理的权力界定。

在社会主义市场经济条件下，应该对政府职能进行新的定位，这种新确定的政府职能主要应该是：为社会经济和社会健康、稳定、持续发展提供有效的公共政策；通过财政、金融、货币等宏观经济调控手段调节市场，引导社会经济发展；通过经济立法执法等法律手段规范市场主体的行为，维护市场秩序；扩大政府社会控制和社会服务功能，维持社会秩序，提供社会福利；优化政府本身的管理，实现政府的法制化和高效化。

四、政府治理的新模式

从20世纪80年代起，英、美、法国、加拿大、澳大利亚、北欧国家、荷兰、新西兰等西方发达国家掀起了经久不衰的大规模的政府改革浪潮。 “企业家政府理论”的代表人物奥斯本和盖布勒，他们在其合著的《改革政府》一书中归纳了政府改革的十个方向：⑴起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；⑵社区拥有的政府：授权而不是服务；⑶竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；⑷有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑸讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑹受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；⑺有事业心的政府：有收益而不是浪费；⑻有预见的政府：预防而不是治疗；⑼分权的政府：从等级制到参与和协作；⑽以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

盖伊•彼得斯把政府改革浪潮中出现的政府治理的新模式总结为四种：市场模式、参与模式、弹性模式、解制模式。

市场模式 市场模式的理念是市场效率、打破垄断和管理主义。在组织结构改革上，市场模式主张分散决策和政策执行的权力。在管理方法上，市场模式主张引进竞争机制改革人事制度的资历主义，根据绩效来评价公务员的表现。在财政管理上，市场模式主张将购买者和提供者分开，建立内部市场。在政策制定上，市场模式主张将管理体制的职能分散给各个“企业型”机关，并授予它们独立的决策权。

参与模式 参与模式的理念是参与管理、基层官员的价值、对话式民主和公有社会。参与模式主张对话式民主，即政府在制定政策时应该广泛地听取公众的意见，在与利益团体、专业协会、科学家、积极分子等角色的对话协商中确立“平衡点”。在管理上，参与模式推行一种自愿合作的组织控制手段，即在给予员工参与机会，并提高他们的忠诚度和积极性的时候也发挥着组织控制的作用。在政策制定上，参与模式主张从下而上的决策方式，被赋予了高度自主权的员工能够根据实际情况作出适宜的政策，

弹性模式 弹性模式的理念是追求政府机构的灵活性和适应性，以提高政府工作的效能和社会服务水平。弹性模式认为公共组织的稳定性尽管使政府机构能够形成稳定的政策途径，使政策保持持续性和连贯性，但是这种稳定持久的组织机构极容易僵化和无效。弹性模式主张不断撤消和变革组织，以避免组织僵化可能造成的困扰。在人事管理上，主张招募大量临时员工适应政府工作的变动性并节省政府开支。弹性模式打破了传统观念中政府组织神圣不可动摇的神话。它通过引进新的组织理念和方法，重构了政府组织的形态，使政府从僵化和永久性的阴影中走出来，焕发出强大的生产能力。

解制模式 解制模式针对的主要问题是官僚机构内部对公务员过分严密的规制造成了官员创造性的消失和办事效能的低下。解制模式的基本设想是：取消过度的限制，政府机构就可以将工作做得更加有效和更富有创造性。解制模式所倡导的改革理念的确在很大程度上解放了官僚制的生命，提高了公共部门的效能。但是，它也可能事与愿违，导致出现推卸责任和其他熟悉的官僚病症。所以，如何与行政责任等传统理念协调是解制模式必须考虑的关键问题。