蓬勃发展的建筑业
──"九五"时期国民经济和社会发展系列分析报告之六
"九五"期间，在党中央、国务院领导下，在有关部门的支持和配合下，我国建筑业取得了长足的发展，为实现中央关于扩大内需，保持国民经济增长起到了重要作用。
一、"九五"时期建筑业取得的主要成就
（一）、建筑业生产稳定增长，生产经营保持较好增长势头，利润总额大幅度增长，经济效益不断提高。
"九五"期间，由于国家采取积极的财政政策，扩大对高速公路、铁路、电网等基础设施的投资规模，大力推进经济适用住房的建设，为建筑业的发展提供了难得的机遇，建筑业企业总产值、竣工面积稳定增长。"九五"期间，全国建筑业企业(四级及四级以上，下同)累计完成建筑业总产值50382.55亿元,建筑业企业增加值13689.2亿元,实现利润总额657.1亿元，房屋建筑施工面积累计700906.7万平方米，房屋建筑竣工面积累计338203.6万平方米。建筑业税金总额和人均创利增幅明显。"九五"期间，建筑业企业利润、税金总额分别为657.1亿元、1628.7亿元，比"八五"期间的285.9亿元、516.8亿元分别增加371.2亿元和1111.9亿元,增长了1.3倍和2.2倍。（见附图1）
（二）、企业施工技术水平提高显著，市场竞争力加强
"九五"期间，全国建筑业企业技术水平提高显著，建筑产品的产品结构由原来的单一化呈现出多元化的趋势，技术含量由低变高，企业不断提高技术装备水平，资质等级普遍提高。"九五"末期，全国建筑业企业拥有机械设备总台数638.66万台，企业固定资产原值2908.91亿元，比"九五"初期提高932.69亿元。
经过五年的发展，随着企业自身实力的加强，企业的生产能力的扩大、产品质量的提高以及品牌效应的影响，1999年全国拥有一级资质等级的建筑企业2410家，比"九五"初期增加548家，拥有二级资质等级的建筑企业7773家，比"九五"初期增加1809家。大型建筑业企业的规模经济效应逐步显现，大型企业在建筑市场上占有份额逐步扩大，企业的产值水平明显提高。
（三）、改革、整顿和规范建设市场取得了阶段性的成果，建筑业市场日益完善，招投标面不断扩大，工程质量管理进一步得到加强，工程质量明显提高。
随着1996年建设监理制度在全国的推广，以及《建筑法》和《招投标法》的实施，全国建筑业企业紧紧围绕提高工程质量、效益水平，不断完善监督管理机制，规范建筑管理，"九五"期间，建筑业市场日益完善，招投标面不断扩大，工程质量管理进一步得到加强，工程质量明显提高。
1、工程招标投标率特别是公开招标投标率明显上升。2000年，全国四级上建筑业企业投标承包工程31.19万个，同比增长4.2%，占全部施工个数的45.82%；其中：国有建筑业企业实行招投标的单位工程个数也达到13.91万个，占全部施工个数的53.29%。
2、有形建筑市场健康发展，有效地规范了市场主体行为。截止1999年，全国已有319个地级以上的市建立有型建筑市场，有形建筑市场的建立，对承发包双方形成了强有力的监督约束机制，提高了招投标比例，有效地遏制了建筑市场中的不正之风和腐败现象的滋生，建筑业的规范管理得到加强。
（四）、建筑业企业管理体制和经营机制变化显著，企业组织结构调整初见成效，亏损面不断减少，劳动生产率不断提高。
"九五"期间，建筑业企业现代企业制度日益完善，企业改革与组织结构调整结合进行，切实转变经济增长方式，通过推进经营管理层与劳务作业层分离，开始形成了以总承包或高资质优秀企业为核心、专业化、劳务企业与其协力合作的企业群体。上海建工（集团）通过"削枝精干、强大治小"，采取"剥离、改制、重组"措施，作强了总公司，精干了子公司，全集团设立了121家专业分工明确，产权清晰、机制灵活的中小企业，企业组织机构日趋合理。推进项目管理体制改革，企业组织结构进一步合理，形成了以总承包或高资质优秀企业为核心，专业化、劳务企业与其合作的企业群体。1999年，资质等级一、二级以上的企业个数占全部企业的5.10%、16.46%，比"九五"时期分别增加了548、1809家，增长29.43%、30.33%。勘察设计业出现了以环球、成达、石化北京公司为代表的国际接轨的工程公司。
"九五"期间，建筑业企业建立起能够调动企业大多数积极性的激励机制和约束机制的人事制度，减员增效，实行"能上能下，以岗定用，以职定则"的方针政策，中港集团到1999年底，集团各单位通过多种途径分流13732人，占职工总人数的18.1%；大连建筑工程总公司减员增效，公司人员由1998年的21890人减少到14620人，减少了1/3的职工。整个"九五"期间，我国建筑业企业劳动生产率不断提高，总产值劳动生产率、增加值劳动生产率分别达到48293元/人、13122元/人，比"九五"初期分别提高22236元、5746元。
（五）、"九五"期间，建筑业企业所有制结构发生了重要变化，多种经济成份并存的多元化格局。
在"九五"期间，非国有建筑企业累计完成建筑业总产值26625.19亿元，增加值7047.6亿元，分别占全部总产值和增加值的52.84%、51.48%，经过"九五"时期，非国有建筑业企业充分发展，非国有建筑业企业在建筑业行业中占有重要地位，多种经济成份的建筑业企业并驾齐驱的发展局面已经形成。
经过"九五"的发展，现行建筑业企业的管理体制、建筑业企业的生产经营，组织管理模式，以及行业队伍建设、组织结构调整都有了很大的改善和发展，但在建筑业的发展中还存在管理机制不健全、价格体系不完整、市场行为不规范等，阻碍着建筑业的进一步发展。
二、"九五"期间建筑业存在的主要问题
（一）、国有建筑业企业产权制度改革相对滞后
"九五"期间，根据党的十四届三中全会关于转换企业经营机制，建立现代企业制度的要求，建筑业国有企业进入了建立现代企业制度的新阶段，进展相对较快的建筑业企业已有12827家进行了改制，占等级以上企业总数的28%。（见附图2）
随着全球经济一体化进程的加快，许多建筑业企业组织结构不尽合理，企业"大而全"、"小而全"，大的不强，小的不专，产业集中度和专业协作水平较低,全行业缺乏行业地位突出、经济规模大、效益好，具有国际竞争力的企业。
（二）、建筑业企业偿债能力依然较差，资金紧张的矛盾依然存在。
1999年，资质等级一级施工企业资产负债率为78.80%，流动比率1.01，速动比率0.74，建筑业企业财务状况不容乐观，无论短期偿债能力还是长期偿债能力均显不足，有相当多的企业面临财务危机的风险，加之企业累计拖欠工程款高居不下,造成企业的资金更加紧张。
（三）、拖欠工程款情况相当严重，严重威胁施工企业的生存和制约建筑业发展。
拖欠工程款问题已构成威胁施工企业生存和制约建筑业发展的顽症，1996年拖欠工程款1360亿元，占施 工产值的16.4％，1999年拖欠2221.4 亿元，占施工产值的 19．9％，比"九五"初期提高3.5个百分点。1996年建筑业企业负债6895.8亿元，，占施工产值的83.26％，1999年企业负债猛增到10367.8亿元，占施工产值的88.16％，比"九五"初期提高4.9个百分点。
（四）、未采取有效措施，无力推动建筑业施工企业走向国际工程承包与劳务合作领域。
国际工程承包与劳务合作领域是一个广阔的市场。据统计，近年来国际 工程的年发包额均在一万亿美元以上，国际劳务合作的年需求总量达１００ ０万人以上。而我国建筑业施工企业１９９９年对外承包工程金额才１０２亿美元，仅占世界市场份额的１％；我国１９９９年外派劳务为３０多万人次，仅为世界需求量的３％左右。随着改革的深化和产业结构调整，国内施工队伍和劳动力大量过剩，国际市场 需求具有广阔的发展空间。经过多年的发展，我国建筑业施工企业已经具备了承接较大工程的能力，但在国际工程承包与劳务合作领域，尚存空白。
（五）、供需严重失衡，生产能力过剩，劳动效率低下，已成为当前中国建筑业和建筑市场最突出的问题和最基础性的矛盾。
三、对策及建议
（一）、调控建筑业行业规模，扭转市场供需严重失衡的局面。
当前建筑市场的供需严重失衡，是导致市场混乱，效率低下的基础性原因。必须综合利用经济、法律和必要的行政手段，压缩建筑行业的过剩生产力，是实现改革整顿规范建设市场，为企业创造良好的市场环境的一项十分紧迫的任务。具体解决的途径，就是通过改革资质管理办法，实施新的资质制度，压缩施工总承包的数量。
（二）、加快建筑业行业组织结构调整，提高产业集中度，逐步形成以大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。
积极稳妥实施企业资质改革方案，优化企业组织结构。实现施工总承包、专业承包、业务分包的合理结构。调整现行企业资质标准，引导一些施工总承包企业通过重组、合并，联合做强；以即将出台的建设部施工企业改革方案为契机，提出扶优扶强政策，通过资质改革的引导，国家扶优扶强改革的支撑，形成一批主业突出，核心能力强大的企业和集团。各省应花大力气打造自己的"航空母舰"。同时扶持一些对外承包企业。
（三）、是积极采用高新技术和先进实用技术，加快建筑业技术进步，实现建筑业增长方式的根本转变。
应促使建筑业向"资金密集、技术密集、劳务密集"有机结合体的产业方向发展。要用信息技术改造项目管理、施工过程、成本控制及行政管理等的水平。
（四）、积极调整所有制结构，建立现代企业制度。
了有力有序推动结构调整，需要彻底清理现有的经济类法规。清理的办法不是像过去那样废止一批，又重新炮制出一批，形成新的堆积。应该仿效当年财务会计制度的改革，实行一揽子改革和模式性转换。第一，对各部门现行法规中有约束性的条款，按照一定的序列进行系统集成，形成《经济规典》。第二，《经济规典》公开颁布，既显示出有教无类，同时可接受社会检验。第三，此后各部门新出台的约束性措施，统统按照集成顺序纳入规典，从此不再堆积文件；规典中成熟的部分可以陆续升格为法律。
这样一个模式，当可在一定程度上破除部门法规的四大弊病，而仍然保留其快速拾遗补缺的优越性。
以分级所有为产权框架建立出资人制度。
按目前规定，全部"国有企业"都属国务院所有，各级政府只是在"分级管理"。这样一种产权安排是不现实的，一方面说"谁投资，谁负责，谁拥有"，另一方面说"地方政府投资，中央政府拥有"，这在逻辑上解释不通，在法权上也不能协调？我们可以从理论上说明"分级管理"的悖误和"分级所有"的确然，但是最直观的检验还是看一看国外情况。任何一个市场经济国家，只要政府是分级的，那么政府所办的企业像政府的其他资产（财政收入、非经营性资产等）一样，必然是分级所有，没有哪个地方政府是以自己的财政收入替中央政府（或联邦政府）开办公司。对于政府所办的企业（俗称"国有企业"或"全民所有制企业"），必须像市场经济国家那样建立起分级所有的产权框架，才能实现企业改革改制的最基本的要求：产权清晰。"分级所有"并不实质性解决"国企"的任何问题，它只是确立应该由哪一级政府来解决哪些企业的问题，确立政府与企业之间，以及各级政府之间的责权利关系。但是另一方面，以产权为界明确各级政府的职责，恰恰是贯彻落实十五大和十五届四中全会大政方针的关键性措施--建立组织保证。
要实现政资分开，就必须建立起出资人制度。在分级所有的产权框架中，政府和所有者代表机构应该具有一一对应的关系，即某一级政府只有唯一的所有者代表机构，某一个代表机构只唯一行使本级政府的所有者职权。至于下设多少个总公司或控股公司实施经营管理（包括资本经营），那是属于资本纽带如何延伸的问题，需要因地制宜、因时制宜，它与政资分开是不同层面的两个范畴。
股东权益在总公司（或控股公司）内沿子母公司的资本纽带逐级上交，首先用于解决公司内部的遗留问题。肥公司的盈余权益沿资本纽带上交所有者代表机构，用于解决瘦公司的遗留问题。在资本范围内仍然难以解脱的历史包袱，同级政府应出面协助。对于中西部地区政府在企业脱困中的为难之处，中央政府应加以援手。这是在分级所有、政资分开的前提下，解决"国企"历史遗留问题的责任顺序。
解决两大负债关键是制度基础。
国企的资产负债率过高，企业间应付不付应收难收形成庞大的三角债，国有银行的坏账居高不下，现有投融资体制还在继续加剧这种状况，这些都是显性负债问题。老职工（包括离退休职工）的社会保障缺口很大，这是隐性负债问题。政府资本的这两大负债具有积累性，今天的严重局面是过去几十年的积累，如果不能标本兼治，必将形成今后更严重的积累。蓄之既久其发必速，这实在是不仅危及经济稳定、而且危及社会稳定的重大隐患，是政府在结构调整中必须解决的大事。
从分级所有的角度来审视，政府资本在两大负债中具有"负盈不负亏"的特性，并由此而造成互相侵犯权益的事实。
中央资本负盈不负亏集中表现在隐性负债问题上。在资产重组时只组织尚属优良的资产，而把困难企业置于不顾，实则是推给了地方政府；在企业改制时坐收"减员增效"之红利，而把"下岗分流"的包袱留给地方政府。这一类挑肥弃瘦的结构调整措施必然是不可持续的，它是迟迟不能摆脱"东北现象"的根本原因。
地方资本负盈不负亏主要表现在显性负债问题上。地方企业改制中以各种方式逃废债务，从而侵犯中央资本（国有银行）的权益；地方政府争办各类金融机构，继而大量出现亏空，不得不由中央资本出面施救（广信事件后责任有所明确）；等等。投融资体制对这些全无信用的做法缺少遏制，强化了"投资在地方、风险在中央"的危险格局。
要缓解并进而解决两大负债，关键在于制度基础。对于隐性负债，必须明确哪一级资本的欠账哪一级资本去还，绝不能统统推给地方政府。对于显性负债，需要解决的是全社会普遍缺乏信用这一根本性问题，要建立起信用机制。必须以各级所有者作为资信评价的对象，并由此而确定它们各自的融资资格和融资条件，仅仅评价企业的资信是不行的。
（五）、继续改革整顿规范建设市场。
一要加强市场准入和交易行为的管理，严格执行《招投标法》严厉打击市场欺诈行为。改善行业监管机制，包括对有形市场和招投标活动严格规范，严格中标报告制度、实施分包备案制度等。二要规范市场经济条件下的信用和契约关系，积极探索创造条件建立工程担保、保险制度，力争今年在"业主付款担保"和"施工企业履约担保"方面的有重大突破。三要强调严格执法，违法必究。
加强工程质量监督工作。要以《建设工程质量管理条例》为准绳，以强制性标准和法定程序为依据，对违法行为进行严惩。以经济手段和清出市场为手段，建立一个完善的质量监督体系。要把贯彻执行《建设工程质量管理条例》和强制性标准做为今后政府质量监督的中心内容和执法检查工作的主要内容。要针对质量管理工作中的薄弱环节，清除质量隐患，加强城乡结合部、县乡级建筑管理工作。完善质量监督机构建设，提高从业人员素质。(2001.3.7)
"九五"期间，在党中央、国务院领导下，在有关部门的支持和配合下，我国建筑业取得了长足的发展，为实现中央关于扩大内需，保持国民经济增长起到了重要作用。
一、"九五"时期建筑业取得的主要成就
（一）、建筑业生产稳定增长，生产经营保持较好增长势头，利润总额大幅度增长，经济效益不断提高。
"九五"期间，由于国家采取积极的财政政策，扩大对高速公路、铁路、电网等基础设施的投资规模，大力推进经济适用住房的建设，为建筑业的发展提供了难得的机遇，建筑业企业总产值、竣工面积稳定增长。"九五"期间，全国建筑业企业(四级及四级以上，下同)累计完成建筑业总产值50382.55亿元,建筑业企业增加值13689.2亿元,实现利润总额657.1亿元，房屋建筑施工面积累计700906.7万平方米，房屋建筑竣工面积累计338203.6万平方米。建筑业税金总额和人均创利增幅明显。"九五"期间，建筑业企业利润、税金总额分别为657.1亿元、1628.7亿元，比"八五"期间的285.9亿元、516.8亿元分别增加371.2亿元和1111.9亿元,增长了1.3倍和2.2倍。（见附图1）
（二）、企业施工技术水平提高显著，市场竞争力加强
"九五"期间，全国建筑业企业技术水平提高显著，建筑产品的产品结构由原来的单一化呈现出多元化的趋势，技术含量由低变高，企业不断提高技术装备水平，资质等级普遍提高。"九五"末期，全国建筑业企业拥有机械设备总台数638.66万台，企业固定资产原值2908.91亿元，比"九五"初期提高932.69亿元。
经过五年的发展，随着企业自身实力的加强，企业的生产能力的扩大、产品质量的提高以及品牌效应的影响，1999年全国拥有一级资质等级的建筑企业2410家，比"九五"初期增加548家，拥有二级资质等级的建筑企业7773家，比"九五"初期增加1809家。大型建筑业企业的规模经济效应逐步显现，大型企业在建筑市场上占有份额逐步扩大，企业的产值水平明显提高。
（三）、改革、整顿和规范建设市场取得了阶段性的成果，建筑业市场日益完善，招投标面不断扩大，工程质量管理进一步得到加强，工程质量明显提高。
随着1996年建设监理制度在全国的推广，以及《建筑法》和《招投标法》的实施，全国建筑业企业紧紧围绕提高工程质量、效益水平，不断完善监督管理机制，规范建筑管理，"九五"期间，建筑业市场日益完善，招投标面不断扩大，工程质量管理进一步得到加强，工程质量明显提高。
1、工程招标投标率特别是公开招标投标率明显上升。2000年，全国四级上建筑业企业投标承包工程31.19万个，同比增长4.2%，占全部施工个数的45.82%；其中：国有建筑业企业实行招投标的单位工程个数也达到13.91万个，占全部施工个数的53.29%。
2、有形建筑市场健康发展，有效地规范了市场主体行为。截止1999年，全国已有319个地级以上的市建立有型建筑市场，有形建筑市场的建立，对承发包双方形成了强有力的监督约束机制，提高了招投标比例，有效地遏制了建筑市场中的不正之风和腐败现象的滋生，建筑业的规范管理得到加强。
（四）、建筑业企业管理体制和经营机制变化显著，企业组织结构调整初见成效，亏损面不断减少，劳动生产率不断提高。
"九五"期间，建筑业企业现代企业制度日益完善，企业改革与组织结构调整结合进行，切实转变经济增长方式，通过推进经营管理层与劳务作业层分离，开始形成了以总承包或高资质优秀企业为核心、专业化、劳务企业与其协力合作的企业群体。上海建工（集团）通过"削枝精干、强大治小"，采取"剥离、改制、重组"措施，作强了总公司，精干了子公司，全集团设立了121家专业分工明确，产权清晰、机制灵活的中小企业，企业组织机构日趋合理。推进项目管理体制改革，企业组织结构进一步合理，形成了以总承包或高资质优秀企业为核心，专业化、劳务企业与其合作的企业群体。1999年，资质等级一、二级以上的企业个数占全部企业的5.10%、16.46%，比"九五"时期分别增加了548、1809家，增长29.43%、30.33%。勘察设计业出现了以环球、成达、石化北京公司为代表的国际接轨的工程公司。
"九五"期间，建筑业企业建立起能够调动企业大多数积极性的激励机制和约束机制的人事制度，减员增效，实行"能上能下，以岗定用，以职定则"的方针政策，中港集团到1999年底，集团各单位通过多种途径分流13732人，占职工总人数的18.1%；大连建筑工程总公司减员增效，公司人员由1998年的21890人减少到14620人，减少了1/3的职工。整个"九五"期间，我国建筑业企业劳动生产率不断提高，总产值劳动生产率、增加值劳动生产率分别达到48293元/人、13122元/人，比"九五"初期分别提高22236元、5746元。
（五）、"九五"期间，建筑业企业所有制结构发生了重要变化，多种经济成份并存的多元化格局。
在"九五"期间，非国有建筑企业累计完成建筑业总产值26625.19亿元，增加值7047.6亿元，分别占全部总产值和增加值的52.84%、51.48%，经过"九五"时期，非国有建筑业企业充分发展，非国有建筑业企业在建筑业行业中占有重要地位，多种经济成份的建筑业企业并驾齐驱的发展局面已经形成。
经过"九五"的发展，现行建筑业企业的管理体制、建筑业企业的生产经营，组织管理模式，以及行业队伍建设、组织结构调整都有了很大的改善和发展，但在建筑业的发展中还存在管理机制不健全、价格体系不完整、市场行为不规范等，阻碍着建筑业的进一步发展。
二、"九五"期间建筑业存在的主要问题
（一）、国有建筑业企业产权制度改革相对滞后
"九五"期间，根据党的十四届三中全会关于转换企业经营机制，建立现代企业制度的要求，建筑业国有企业进入了建立现代企业制度的新阶段，进展相对较快的建筑业企业已有12827家进行了改制，占等级以上企业总数的28%。（见附图2）
随着全球经济一体化进程的加快，许多建筑业企业组织结构不尽合理，企业"大而全"、"小而全"，大的不强，小的不专，产业集中度和专业协作水平较低,全行业缺乏行业地位突出、经济规模大、效益好，具有国际竞争力的企业。
（二）、建筑业企业偿债能力依然较差，资金紧张的矛盾依然存在。
1999年，资质等级一级施工企业资产负债率为78.80%，流动比率1.01，速动比率0.74，建筑业企业财务状况不容乐观，无论短期偿债能力还是长期偿债能力均显不足，有相当多的企业面临财务危机的风险，加之企业累计拖欠工程款高居不下,造成企业的资金更加紧张。
（三）、拖欠工程款情况相当严重，严重威胁施工企业的生存和制约建筑业发展。
拖欠工程款问题已构成威胁施工企业生存和制约建筑业发展的顽症，1996年拖欠工程款1360亿元，占施 工产值的16.4％，1999年拖欠2221.4 亿元，占施工产值的 19．9％，比"九五"初期提高3.5个百分点。1996年建筑业企业负债6895.8亿元，，占施工产值的83.26％，1999年企业负债猛增到10367.8亿元，占施工产值的88.16％，比"九五"初期提高4.9个百分点。
（四）、未采取有效措施，无力推动建筑业施工企业走向国际工程承包与劳务合作领域。
国际工程承包与劳务合作领域是一个广阔的市场。据统计，近年来国际 工程的年发包额均在一万亿美元以上，国际劳务合作的年需求总量达１００ ０万人以上。而我国建筑业施工企业１９９９年对外承包工程金额才１０２亿美元，仅占世界市场份额的１％；我国１９９９年外派劳务为３０多万人次，仅为世界需求量的３％左右。随着改革的深化和产业结构调整，国内施工队伍和劳动力大量过剩，国际市场 需求具有广阔的发展空间。经过多年的发展，我国建筑业施工企业已经具备了承接较大工程的能力，但在国际工程承包与劳务合作领域，尚存空白。
（五）、供需严重失衡，生产能力过剩，劳动效率低下，已成为当前中国建筑业和建筑市场最突出的问题和最基础性的矛盾。
三、对策及建议
（一）、调控建筑业行业规模，扭转市场供需严重失衡的局面。
当前建筑市场的供需严重失衡，是导致市场混乱，效率低下的基础性原因。必须综合利用经济、法律和必要的行政手段，压缩建筑行业的过剩生产力，是实现改革整顿规范建设市场，为企业创造良好的市场环境的一项十分紧迫的任务。具体解决的途径，就是通过改革资质管理办法，实施新的资质制度，压缩施工总承包的数量。
（二）、加快建筑业行业组织结构调整，提高产业集中度，逐步形成以大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。
积极稳妥实施企业资质改革方案，优化企业组织结构。实现施工总承包、专业承包、业务分包的合理结构。调整现行企业资质标准，引导一些施工总承包企业通过重组、合并，联合做强；以即将出台的建设部施工企业改革方案为契机，提出扶优扶强政策，通过资质改革的引导，国家扶优扶强改革的支撑，形成一批主业突出，核心能力强大的企业和集团。各省应花大力气打造自己的"航空母舰"。同时扶持一些对外承包企业。
（三）、是积极采用高新技术和先进实用技术，加快建筑业技术进步，实现建筑业增长方式的根本转变。
应促使建筑业向"资金密集、技术密集、劳务密集"有机结合体的产业方向发展。要用信息技术改造项目管理、施工过程、成本控制及行政管理等的水平。
（四）、积极调整所有制结构，建立现代企业制度。
了有力有序推动结构调整，需要彻底清理现有的经济类法规。清理的办法不是像过去那样废止一批，又重新炮制出一批，形成新的堆积。应该仿效当年财务会计制度的改革，实行一揽子改革和模式性转换。第一，对各部门现行法规中有约束性的条款，按照一定的序列进行系统集成，形成《经济规典》。第二，《经济规典》公开颁布，既显示出有教无类，同时可接受社会检验。第三，此后各部门新出台的约束性措施，统统按照集成顺序纳入规典，从此不再堆积文件；规典中成熟的部分可以陆续升格为法律。
这样一个模式，当可在一定程度上破除部门法规的四大弊病，而仍然保留其快速拾遗补缺的优越性。
以分级所有为产权框架建立出资人制度。
按目前规定，全部"国有企业"都属国务院所有，各级政府只是在"分级管理"。这样一种产权安排是不现实的，一方面说"谁投资，谁负责，谁拥有"，另一方面说"地方政府投资，中央政府拥有"，这在逻辑上解释不通，在法权上也不能协调？我们可以从理论上说明"分级管理"的悖误和"分级所有"的确然，但是最直观的检验还是看一看国外情况。任何一个市场经济国家，只要政府是分级的，那么政府所办的企业像政府的其他资产（财政收入、非经营性资产等）一样，必然是分级所有，没有哪个地方政府是以自己的财政收入替中央政府（或联邦政府）开办公司。对于政府所办的企业（俗称"国有企业"或"全民所有制企业"），必须像市场经济国家那样建立起分级所有的产权框架，才能实现企业改革改制的最基本的要求：产权清晰。"分级所有"并不实质性解决"国企"的任何问题，它只是确立应该由哪一级政府来解决哪些企业的问题，确立政府与企业之间，以及各级政府之间的责权利关系。但是另一方面，以产权为界明确各级政府的职责，恰恰是贯彻落实十五大和十五届四中全会大政方针的关键性措施--建立组织保证。
要实现政资分开，就必须建立起出资人制度。在分级所有的产权框架中，政府和所有者代表机构应该具有一一对应的关系，即某一级政府只有唯一的所有者代表机构，某一个代表机构只唯一行使本级政府的所有者职权。至于下设多少个总公司或控股公司实施经营管理（包括资本经营），那是属于资本纽带如何延伸的问题，需要因地制宜、因时制宜，它与政资分开是不同层面的两个范畴。
股东权益在总公司（或控股公司）内沿子母公司的资本纽带逐级上交，首先用于解决公司内部的遗留问题。肥公司的盈余权益沿资本纽带上交所有者代表机构，用于解决瘦公司的遗留问题。在资本范围内仍然难以解脱的历史包袱，同级政府应出面协助。对于中西部地区政府在企业脱困中的为难之处，中央政府应加以援手。这是在分级所有、政资分开的前提下，解决"国企"历史遗留问题的责任顺序。
解决两大负债关键是制度基础。
国企的资产负债率过高，企业间应付不付应收难收形成庞大的三角债，国有银行的坏账居高不下，现有投融资体制还在继续加剧这种状况，这些都是显性负债问题。老职工（包括离退休职工）的社会保障缺口很大，这是隐性负债问题。政府资本的这两大负债具有积累性，今天的严重局面是过去几十年的积累，如果不能标本兼治，必将形成今后更严重的积累。蓄之既久其发必速，这实在是不仅危及经济稳定、而且危及社会稳定的重大隐患，是政府在结构调整中必须解决的大事。
从分级所有的角度来审视，政府资本在两大负债中具有"负盈不负亏"的特性，并由此而造成互相侵犯权益的事实。
中央资本负盈不负亏集中表现在隐性负债问题上。在资产重组时只组织尚属优良的资产，而把困难企业置于不顾，实则是推给了地方政府；在企业改制时坐收"减员增效"之红利，而把"下岗分流"的包袱留给地方政府。这一类挑肥弃瘦的结构调整措施必然是不可持续的，它是迟迟不能摆脱"东北现象"的根本原因。
地方资本负盈不负亏主要表现在显性负债问题上。地方企业改制中以各种方式逃废债务，从而侵犯中央资本（国有银行）的权益；地方政府争办各类金融机构，继而大量出现亏空，不得不由中央资本出面施救（广信事件后责任有所明确）；等等。投融资体制对这些全无信用的做法缺少遏制，强化了"投资在地方、风险在中央"的危险格局。
要缓解并进而解决两大负债，关键在于制度基础。对于隐性负债，必须明确哪一级资本的欠账哪一级资本去还，绝不能统统推给地方政府。对于显性负债，需要解决的是全社会普遍缺乏信用这一根本性问题，要建立起信用机制。必须以各级所有者作为资信评价的对象，并由此而确定它们各自的融资资格和融资条件，仅仅评价企业的资信是不行的。
（五）、继续改革整顿规范建设市场。
一要加强市场准入和交易行为的管理，严格执行《招投标法》严厉打击市场欺诈行为。改善行业监管机制，包括对有形市场和招投标活动严格规范，严格中标报告制度、实施分包备案制度等。二要规范市场经济条件下的信用和契约关系，积极探索创造条件建立工程担保、保险制度，力争今年在"业主付款担保"和"施工企业履约担保"方面的有重大突破。三要强调严格执法，违法必究。
加强工程质量监督工作。要以《建设工程质量管理条例》为准绳，以强制性标准和法定程序为依据，对违法行为进行严惩。以经济手段和清出市场为手段，建立一个完善的质量监督体系。要把贯彻执行《建设工程质量管理条例》和强制性标准做为今后政府质量监督的中心内容和执法检查工作的主要内容。要针对质量管理工作中的薄弱环节，清除质量隐患，加强城乡结合部、县乡级建筑管理工作。完善质量监督机构建设，提高从业人员素质。(2001.3.7)
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