制度变迁中的潜在财政危机

内容提要 中国财政的运行是否存在着危机，单纯从与政府债务有关的指标出发是得不出正确的结论的，因为指标的运用非常混乱，存在着极大的游戏成份。只有从“经济决定财政”这一基本点出发才会发现，中国经济增长的动力在削弱，财政的基础受到严重的侵蚀。中国存在着潜在的财政危机。财政潜在危机产生的原因在于渐进化改革中政府没有处理好短期政策操作与长期制度建设的关系。诺斯悖论的产生，导致了义理性最大化的矛盾。但中国的财政危机并没有爆发，原因在于财政危机以潜在金融危机的形式表现出来、公有资产的存量效应为政府负债提供了担保，最主要的还是非国有经济增长的支撑作用。化解财政危机的关键在于缩减国有经济的规模，并对非国有经济进行主动性改革，以达到长治久安的目标。 关键词 潜在财政危机 非国有经济 公有资产出售 诺斯悖论 一般认为，政府的出现是市场失灵的必然结果。虽然理论上可以证明完全竞争的市场能够在资源配置方面达到帕累托最优，但是由于市场不能解决收入分配、公共产品、外部性以及垄断等问题，因此，新制度经济学家认为政府是一将外部性内部化的组织，并把财政定义为保证这一组织正常运行的金融手段。因此，保证财政的正常运行，往往成为政府的首要职能。而财政所具有的资源配置、收入分配、经济稳定与增长的职能正常发挥也要建立在财政不能发生危机这一平台之上。在制度变迁的过程中，如何防止财政运行出现问题，则有了社会普遍性。 本文从一个最基本的思路出发，力图阐明决定中国财政运行最根本的原因，并尝试提出解决中国财政潜在危机的政策建议。 一、 对当前中国财政潜在危机理论的基本评述 关于中国财政危机的探讨，渐进化改革二十年来一直没有停止过。从上一世纪八十年代的两个比重 到二十世纪末对扩张性财政政策的认识，等等。焦点集中在以下几点：第一，中国是否存在着财政危机；第二，如果危机存在，程度有多大；第三，走出危机的短期政策操作和长期制度建设孰轻孰重。学者大都试图通过对于国债规模与结构是否合理的判断来判别中国是否存在着财政危机。 这是一个得到公认的判定方法，但是使用方法上的不当降低了其解释力。 其一，指标使用上的对立统一与盲人摸象。 通常地，判断一国的财政运行状况如何，一般采用与政府债务有关的系列指标，如债务依存度、偿债率、国债负担率、居民应债能力以及财政赤字占GDP的比重等等。在发达的市场经济国家，上述指标构成了财政宏观预警机制，指标的变化能真实地反映该国是否发生了财政危机或财政危机演化的程度。这一系列指标在中国的运用将一个简单的问题复杂化了。以债务依存度的使用为例，存在着严重的对立与统一的矛盾。1997年，有人认为中央财政债务依存度为95.92%（丛树海1998），此为高者；低者为19%（世界银行1998）。在这两极之间还有许多中间值，如55.61%（刘溶沧，夏杰长1998），55.77%（高培勇1997）等等。结论如此对立，而在判断国债规模是否合适，以及财政是否发生危机时所采用的标准又非常的统一，即按照国际通用指标——中央财政债务依存度以25-30%为安全线。如此，不同的债务依存度和统一的安全线相比，便如同事前做好了一双鞋，让不同脚码的人分别去试穿，结果非常容易判断。问题的出现在于对财政支出额的理解相异，这是导致对债务规模的判断各成一家的根本原因 。 其它从宏观的国债负担率出发对中国财政危机的考察。如财政赤字占GDP的比重，国债占GDP的比重等等，仍然存在着对立与统一的混乱局面。对于GDP的认识是一致的，但是对于中国到底负债多少又产生了巨大的分歧。樊纲（1999）的“国家综合负债率”、平新乔（2000）对政府或然负债的论述以及余永定（2000）提出的财政稳定的框架，都给我们讨论财政危机提供了很好的思路，但是这些观点并没有得到公认，更谈不上在政策中实施。 现在的局面，恰如1986年诺贝尔经济学奖获得者Buchnan, James M.在评论一些经济学家对经济理论的研究是盲人摸象，而有的根本就没有摸到大象，摸到的却是鸵鸟一样。对债务依存度的讨论已经流于形式，准确地讲，学者们在玩数字游戏。每个人对自己的计算方法都不表示怀疑，都有充分的理由。这一游戏的背后是什么呢？认为中国的国债规模过大者担心债务失控，形成财政危机，进而演化成金融危机；过小者从宏观角度考察，认为国债规模大有拓展的余地，主张到下一世纪国债规模须达到20000亿元人民币。当然认为国债规模适度者亦有之，其主张便是谨慎从事。必须指出，上述观点已经对政府实施适当的财政政策，正确运用国债杠杆来调控经济运行造成了混乱。在1998年扩张性财政政策实施中，在增发1000亿国债的同时，增收1000亿税收,扩张效应和收缩效应抵消的结果便是政策的无效。可以说政府这种首鼠两端的做法直接归因于学术讨论和政策建议的莫衷一是。 其二，学术研究上的非连续性 随着始于１９９８年的“积极财政政策”的推行，超规模发行国债的局面已经形成。至２０００年底，中国的国债发行规模已经达到6000亿。学者们对国债依存度的探讨基本上取得“共识”：运用财政债务依存度判断财政危机的见解被大部分人放弃，原来担忧财政危机的专家或许为了与政府“积极财政政策”的主旨保持一致的考虑也开始转换观念。可以肯定的是，这种“共识”是在将辩争回避，学术研究上的非连续性至少体现了一种不严肃的态度。 Polackova（1998）指出政府负债具有以下四个选择特征：显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债，并据此建立了财政风险的支付矩阵。目前学者对中国政府负债的认识不同，其实是对这个支付矩阵的认识不同。那些认为中国财政安全的人，其实只是认识到了中国政府巨大债务的冰山之一角。由于从这个角度进行数字游戏式的讨论已经没有意义，因此，我们不能简单的说中国是否存在着经济危机，更不能停留在数字游戏中。如果说讨论国债的规模是技术分析的话，那么认清中国财政的走势，还需要依靠最基本的分析。 二、经济决定财政-----一个基本的判定方法 经济决定财政是思考中国财政危机的最基本出发点。无论是著名的拉弗曲线，还是中国传统财政思想的“轻徭薄赋”、“休养生息”，以及马克思“生产决定分配”的理论都表明经济运行的平稳与否是判定中国财政是否出现危机的前提。 随着“积极财政政策”的实施，政府，特别是中央政府对财力的控制正在逐步加强。财政收入每年以超过国民经济增长率几近一倍的速度迅猛增长 ，似乎看不到我国的财政危机出现在那里。实是不然，中国的财政运行基础正在遭受严重的侵蚀。 （一） 政府公共投资性质的时间特征加剧了中国经济周期波动 宏观经济学将经济增长的主要因素归结为投资、消费与净出口。在假设制度变迁不存在的前提下，短期的指标足以说明中国的经济运行。以公有制为主体的政府由于掌握了大量的社会资源，所以维护宏观经济的稳定与增长，是其理所当然的义务。 以“公共支出不断增长”为内容的瓦格纳法则（Wagner’s Law）自创立之日起便成为政府公共支出膨胀的公理，也成为人们为潜在财政危机辩护的借口。这是以公共产品是优等品为前提的。中国政府的公共投资并不总是优等品，它具有解明的时间特征 。 在二十年中，政府公共投资与国民经济增长之间的关系是与中国经济周期相联系的。据刘树成（1998）的研究，改革开放后中国经济经历了四个周期，分别是1977-1981，1982-1986，1987-1990，1991-2000。新中国五十年GDP增长率的周期波动有九次，我们正好实行了九个五年计划，二者之间关系密切。资料表明，恩格尔系数的周期性变化与经济周期的变化大体一致，是一个从高到低的过程 。由此可以得出一个结论：经济波动的主要动因在于政府的干预，而预算内基本建设支出变化则是一个非常重要的因素，因为这是政府可以直接掌握的。由于固定资产投资的乘数扩张和收缩效应，通过控制公共投资，政府可以相对有力地调控经济的运行。但政府的失灵使得政府投资效益低下。在政府主导的改革中，自上而下的强制性变革使得政府公共投资在宏观调控中有如一柄双刃剑。在供给不足时，通过资本的集中和规模效应在很大程度上缓解了物品的瓶径约束，但也造成了社会总需求忽高忽低难以收拾的局面。很多研究表明，1990年代中期以前的通货膨胀，其主要原因就是政府基本建设规模膨胀。而为了治理通货膨胀，政府最常采用、也最熟练的措施就是压缩基建规模，包括采取行政的、经济的手段。这一人为而不是遵循经济规律的行为几乎每一个五年计划一个轮回。而1990年代后期的通货紧缩之后的扩张性政策也没有走出这一窠穴。 因此，可以说政府公共投资已经被政府当作相机抉择的工具来使用了。市场的不完备，特别是凯恩斯主义曾经成功的经验都表明政府调控宏观经济的必要性。但从其失败的教训也可以看出过度的调控对经济的稳定危害极大。而膨胀-----紧缩-----再膨胀-----再紧缩的怪圈仍然让政府沉溺其中，中国经济运行的不确定性越来越强。政府财政如同一叶孤舟，只能是颠簸而行。 (二) 民间投资萎靡，挤出效应明显。 民间投资在中国经济发达地区，已经成为经济增长的中坚力量。随着政府投资的急剧扩张，民间投资渐呈疲态。1997-1999年政府预算内投资分别增长11.32%，71.9%和40.7%，而全社会固定资产投资只有8.8%，13.9%和5.2%。虽然有文章通过计量模型证明积极财政政策没有挤出效应（刘溶沧、马诠友2001），但民间投资下降却是不争的事实 。樊纲（2001）的研究证明中国经济在国有经济投入产出为负的大背景下，还能保持较好的增长，非国有经济作用居功至伟。因此，民间投资的衰退，会从根本上动摇经济的稳定和增长。 当前民间投资不足的原因可以概括为两点，一是投资难，二是筹资难。二十年的竞争使得传统产业接近平均利润率，而民间投资所从事的大部分是传统产业。因此，如何使投资转型，民间富裕资本如何找到出路，乃当务之急。在利润率颇高的电力、邮电、石油、汽车、金融等行业，民间资本难以进入。在政府垄断的背景下，上述行业的高利润是消费者剩余转化为生产者剩余的结果。多数群体社会福利受损的背后是社会财富的不合理分配，财富的集中又会提高外部竞争者进入的门槛。民间资本在实业投资没有较高回报保证时，“热钱”——部分资金投入股票市场，加剧了经济的泡沫化。大部分资金存入银行，又会造成过度储蓄的风险，在国有经济软约束和储蓄者硬约束的双重作用下，商业银行的实质破产又为经济的不稳定准备了条件。 从相反的角度讲，许多具有活力的小规模非国有企业在资金的筹集中同样遇到体制的障碍。资本市场的拒绝和国有银行的苛刻条件加上民间金融的“非法”身份，使得民间投资失去了提高竞争力、进而容纳就业、稳定社会的机会。商业银行的超额存款准备率逐年提高，如国有银行1997年5.02%,1998年8.35%，1999年8.56%，而其他商业银行同时期则分别为15.51%、18.31%和21。98% 。这表明银行资金是充裕的，在保证国家借款之后，并没有将资金供应给急需资金的民间企业。可以说，因为身份的不同，民间企业享受了不公平的国民待遇。 （三）社会分配不公导致消费畸形，经济基础遭到破坏。 从根本上说，决定一个国家经济增长的根本因素就是消费。消费既是生产的结束，也是生产的开始。在通货紧缩形成过程中，消费不足被列为最关键的因素（戴园晨2001）。现在公认的三座大山直接制约了消费，这一困境的解除有赖于社会保障体制的完善。由于中国的社会保障仅仅涉及到和国有经济有关的群体，即使通过变卖国有资产解决了这一问题，也会由于这一人群的相对少数以及消费断层而不会从根本上解决问题。况且，从目前国有股减持的过程来看，社会保障制度的完善尚需时日。消费的启动，最根本上还须提高广大农民的消费能力。林毅夫（1999）提出的“新农村运动”，主旨即在于此。 八十年代初进行的农村改革稍稍弱化了自1957年在城市实现国有化以后，城乡之间“二元社会”的等级制度，农村的消费水平有所上升。但自1985年城市改革开始后，农民的境遇又每况愈下，改革基本上脱离了农村。后来几次大量发行钞票导致的“经济过热”，在遭受高通货膨胀贬低币值，财富缩水的同时，二元结构导致的“工农业剪刀差”并没有缩小 。城乡差别进一步扩大的速度，已从原来的“龟兔赛跑”变成了“双马背弛”。 和农民一样，消费水平的下降群体还包括城市中处于社会低层的工人。最低生活保障线的收入约束，使其无力增加除温饱以外的消费。与此同时，政府的消费水平仍保持逐年增长的态势。以行政开支为例，这几年为机关事业单位增发工资，除了加大社会分配的不公、扭曲消费结构以外，基本上看不出有什么积极的作用。 担忧社会分配不能对经济稳定增长的消极作用并不是杞人忧天。虽然官方公布的统计数字表明中国的各项贫富差距指标仍在安全线之内，但一些民间组织的局部、片面的小规模专业调查，估算结果与官方报告大相径庭 。联合国和世界银行的统计报告在这方面也各执一词，不尽相同 。技术的原因把一个国家应有的忧患意识和警戒系统，淹没在严峻的现实之外的信息混乱之中。 社会分配不公对经济的影响可能是致命的。如1992墨西哥金融危机，表面现象是资本外流，最根本的原因还是由于国内收入贫富分化差距太大，农民起义引起了社会的动荡，从而加剧了经济运行的不稳定性。中国现在并没有到达如此危险的境地，但中国人素有“不患寡而患不均”的思想，因此，防患于未然非常必要。 （四）经济增长严重依赖于外部需求，经济运行风险难控。 中国的改革是一个逐步对外开放的过程，经济增长对外部需求（净出口）的依赖性越来越大。1997年经济增长突然放慢，主要原因就是当年始于泰国的金融危机，造成我国的出口大幅度下滑，外部需求严重不足。而这两年经济形势有所好转，并不是刺激内需的结果（杨帆2001），而是金融危机警报解决后，中国政府当初坚持人民币不贬值的回报，是净出口增长的必然结果。“经济萧条时期净出口拉动经济” 是经济的基本规律，1990、1994和1997年国内经济萧条时期比较突出，净出口对经济的贡献度曾为37.53%、11%、19.16%。 由于体制、技术、社会分配政策等原因造成的内需不足很难在短期内解决，因此，外部需求的变动对于中国经济的平稳运行至关重要。中国为加入WTO付出的巨额成本即是对此的反映。而现在世界经济正经历繁荣之后的衰退期，特别是经历过恐怖打击的美国经济的萎靡不振必定拖延世界经济复苏的步伐。全球化给中国带来机遇的同时，也加大了中国经济运行的风险。由于外部经济形势的难以预测和不可控性，一旦内部经济出了问题，外部的冲击会加速经济的崩溃。 一定范围内的波动是经济运行的正常轨迹，但是经济波动的程度如果过大，必然会使未来的经济运行充满不确定性。如果这种波动的根源更多的来自政府干预，并且经济增长的内部动力（投资、消费）正在逐渐消失、而外部动力（净出口）又充满风险的话，可以设想财政运行的危险性有多大。一句话，皮之不存，毛将焉附。 三、中国财政潜在危机存在的例证 如果只看官方报道的财政、税收工作的业绩，你可能会得出政府财政距离振兴不远了的结论。在一系列数字的背后，财政危机正向我们逼近。 （一）“钢丝财政” 中国的《预算法》规定：“各级预算应当做到收支平衡” 。因此，地方政府的财政不存在赤字似乎是公认的事实。但是，只将视点集中于中央财政的过度负债实际上是忽视了隐藏的危机。地方政府在坚持“预算平衡”的同时，已经走上了“钢丝财政”之路。 “钢丝财政”是指地方财政过分依赖于单一的财源，财政运行风险重重的现象。财源的单一，使得地方政府将税利的征收重点集中于一个或几个企业 。经济决定于财政，单一的产业结构使得相当多的地方走上了“钢丝财政”之路。为了维系这条钢丝不断，地方政府付出了极大的成本。一方面，政企不再可能分开，政府直接干预经济，阻碍了当地市场化的进程，从而扼杀了经济的活力；另一方面，造成不同的利益主体之间的不平等。抛开这些长期的负效应不谈，“钢丝财政”面临着巨大的风险。由于鸡蛋放在一个篮子里，风险不能分散，一旦外部的冲击过大，企业不能抵御这种冲击的话，企业倒闭，钢丝断裂，地方财政便会危机四伏。“钢丝财政”是在地方政府垄断了资源的基础之上，并配之以国家高税政策而形成的。市场化要求政府放松对资源的管制，并要求企业之间平等的竞争。在许多落后的地方，维系地方财政的企业无一例外的属于公有企业，即使是上市公司，也还是国有股一股独大。众所周知的原因，国有企业的竞争力不好，因此，“钢丝财政”的危险应该很大。钢丝断裂，地方经济稳定受到严重冲击的事例比比皆是，如山东临朐县著名的标王“秦池酒厂”衰败前后，当地政府公共收入亦成云泥。 “钢丝财政”的形成是与“分税制”后推行的“强干弱支”的财政分配体制相联系的。适当地加强中央对财力的控制是必要的，但是忽视地方财政的基础作用，可能会隐藏极大的财政风险。在地方财政平衡的硬约束下，地方的财政赤字更多的表现为拖欠工资、“寅年收卯税”、增加农民负担，等等，直接破坏经济基础的现象。这实际上是隐藏了财政危机。 （二）隐性负债 隐性负债是指那些并不由法律或政府合同加以规定，但由于公众期望，或政治压力，政府必须担当的道义责任或预期责任。政府的隐性负债主要指政府的社会保障资金，特别是养老金的欠账。中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和“剪刀差”来剥夺工人和农民剩余价值的过程。在这些老工人和老农民在失去劳动能力的时候，政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，据世界银行1996年测算，这部分债务1994年占中国GDP的46-49%,大约为21468-32202亿元 。这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济走出低谷的最大障碍。历史欠账的必须偿还，加大了财政的风险，为经济的正常运行埋下了隐患。 （三）或然负债 或然负债是指政府可能的支出。政府是用来防御公共风险的，是微观主体最后的担保者。市场经济的竞争特点，必然会使经济运行产生不稳定性。当私人不能抵御风险时，政府必须负起责任。这种风险的不确定性，使得政府的支出也具有不确定性，或然负债便产生了。 目前，政府或然负债主要集中在应对金融风险中不确定性的支出。中国政府---国有银行---国有企业三位一体的特征决定了银行不良资产的最终化解必须由政府财政负担。在居民储蓄硬约束和国有企业软约束下形成的巨额不良债务，仅从已实施债转股的规模来看就有12000亿，而总额接近27000亿。在加入WTO后，外部的冲击要求中国必须放松金融管制，银行的倒闭、股市的崩盘等等可能产生的公共风险，都要求政府为此增加额外的储备，这必然加大财政的支出压力。 （四）金融抑制收益 金融抑制收益是一项隐性的税收，它是指政府部门通过压制国内利率水平以及控制资本流动使其国内融资成本人为降低，进而获取的收益（李广众2001）。由于中国的资本市场非常薄弱，我们正处在一个以信贷为基础的体制之中。企业，特别是国有企业十分依赖于信贷来为投资筹措资金。国有商业银行是主要的信贷供给者，国有企业依靠国有银行，国有银行依赖政府。政府的金融抑制可以保证国有企业的资金来源，如我们实行的非市场化的低利率，对国有企业贷款的偏向，证券市场中的歧视，以及债转股等都是其表现。通过金融浅化，政府隐性地减少了支出，实际上增加了收入。虽然，斯蒂格里茨（1994）认为金融抑制可以提高增长。从C.H.李的内部资本市场假说中也可以发现支持金融抑制的相同论点。但是阿赫塔尔和阿尼斯（2001）提出了有说服力的相反论点。事实证明，宏观调控的金融深化是必要的，政府对金融的垄断只会抑制经济的增长，从而根本上减少政府的公共收入。社会交易成本理论对此做出了证明。从中国的实践来看，以加入WTO为标志的外部冲击也要求我们放松对金融的管制。而一套较少管制的自由的金融制度从长期看肯定有利于市场经济的运行，从而有助于公共收入的提高。但是从短期来看，它只能弱化政府对公共收入的获取能力。这有点类似于“J曲线效应”。中国市场化的进程要求加快金融自由化的进程，包括利率自由化等市场最基本的要求的满足，会使政府籍金融抑制而获取的收益锐减。资料表明，主要由本币贬值及利率水平差距带来的金融抑制收益在1990-1996年间大体为GDP的0.71%以及各项税收收入的6%。在人民币面临升值压力 和严重的资本外逃（李扬，1998） 的背景下，李广众（2001）估计，只是实行利率市场化后政府的隐性收益将减少100到150亿元左右。 （五）铸币税和通货膨胀税 在正常情况下政府的财政支出是通过税收融资的。如果政府正常的收入不能满足政府支出的需要，则要发行公债来弥补财政赤字。而如果发债以后仍然不足以弥补，政府就往往通过“印票子”的方式融资。扣除微不足道的铸造成本后，政府就可以从制造货币中得到一定数额的收入，这就是铸币税（Seigniorage）。这种收入的取得依赖于政府对印制货币的垄断权。由于货币发行属于典型的公共产品，它必须由政府来垄断，因为政府是作为提供公共产品的组织出现的。另一方面，政府此举可以节省交易费用，还可以实现规模效益。 通货膨胀税实质上是对政府因物价波动而变动财政支出的一种描述。比如说，政府借债到期时的物价如果高于债券发行时的物价，政府就可以从中获取一定的收益，相应地减少了财政支出。但在通货紧缩时，情况正好相反，政府的支出会因物价的下跌而增加。 从一定程度上讲，通过铸币税和通货膨胀税的取得来解决暂时的财政危机是最便利的事。一些短视的政府曾经普遍采用过。从短期来看，政府付出的成本极低。 但是天下没有免费的午餐，从长期来看，政府公共支出对铸币税的过分依赖是一种饮鸩止渴的行为。它在迅速解决政府财政危机的同时也为经济增长设置了巨大的障碍。如果政府过分依赖此举，则极易通过货币增长－－货币幻觉－－财富效应－－需求膨胀－－供给不变引发通货膨胀。如，玻利维亚1984－1985年铸币税收入占非铸币税收入比重超过138%，通货膨胀率12600%。中国在九十年代铸币税和通货膨胀税总和占GDP的比重在通货膨胀时高达10%以上，而通货紧缩时仅为1%左右。可以认为这是政府短期行为的自然结果。过于依赖铸币导致通胀，恐惧通胀而紧缩又引起通缩，现在为治理通缩又欲“以毒攻毒”。这都增加了经济运行的不稳定性，从而加大了公共的风险。顺便提一句，从1997年始，物价低迷已经很长时间，政府无形中增加了支出。特别是在公共债务存量庞大的背景下，为维持信誉，政府承受了额外的负担，财政风险加剧。 因此，中国财政的危机并不仅仅表现为债务负担过重，财政赤字过大，以及行政支出中的“十羊九牧”现象。这些显性的风险是容易引起我们注意的，而其背后的公共风险才是我们必须高度警惕的。这些风险的扩展加速了财政危机的到来。要预防财政危机，前提是必须明晰财政危机产生的根本原因。 四、义理性最大化的困境-----财政潜在危机产生的原因 现代经济学的研究表明，政府作为理性人，从本质上是追求义理性（Legitimacy）最大化的,即政府追求长治久安。但是，诺斯（1991）曾经明确地指出：政府在追求这一目标的过程中存在着两难的选择，在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施；这就是“诺斯悖论”。政府之所以会面临二难的选择，关键的一条在于社会目标是长期的，而财政目标是短期的。二者的关系其实是一种源和流的关系。 义理性最大化这个目标实现的经济基础有二：一是有一套与产权保护，激励与约束、法制化相结合的市场制度；二是体现公平与效率的分配制度，后者其实就是财政问题。前者是做蛋糕，后者是切蛋糕。如果放在一个较长的时间段里考查，二者是统一的。从短期来看，二者必然存在着冲突。这一点可以用布坎南的“公共选择理论”来解释。在存在政治周期的民主社会中，公共选择学派设定的“选民----政治家----官僚----选民”的循环决定了政府的许诺是即时的。三者中任何一方都是追求短期利益的。因此，要求政治家只追求长期的制度建设而置短期政策操作于不顾是不现实的。他们面临的是“囚徒困境”的两难选择，在长期的制度建设和短期的政策操作的博弈中，政治家作为一个理性人，选择后者是必然的。 政府之所以会选择这种并非收益最大化的政策，一个最根本的原因在于，如果不能解决短期的财政问题，即期的负面效应便会立刻凸现。由于政府是来解决外部效应的组织，因此，如果财政出现问题，便会直接影响到经济的稳定，进而影响到政治的稳定。社会稳态结构便可能打破，因此，政府首先要保证财政的安全。在社会资源既定的约束下，市场和政府是有活动边界的。如果政府在短期内获取的公共收入过多，或者说超过了社会最有效率要求的公共产品的范围，市场的效率便不可避免地受到削弱，从而根本上动摇了财政的基础。 从另一个角度讲，如果社会资源处于帕累托改进状态，即资源配置并非处于“人尽其才，物尽其用”的最优状态，那么增加一个人的福利，必须要减少另一个人的福利。如果要减少的福利属于一个强有力的集团，那么资源的重新配置必然会遇到强大的阻力。这时候“游说”等院外集团的活动足以使既得利益集团的利益得以保留。因此，长远的经济发展便会由于资源配置的不合理而受到制约，义理性最大化的目标便不会实现。 如果能够找到一个能够解决上述悖论的方法，即短期的财政收入不会因此而下降，那么政府必然会选择一种有利于长期制度建设的改革之路。因为它不必担心即期的财政困难而影响经济的稳定和社会的矛盾激化。制度建设有利于义理性最大化，这也是政治家寻求连任的基本条件。同时，官僚追求短期利益阻碍长期根本改革的阻力也会随之减小。这其实上是解除财政危机的一种思路，在最后一部分，将具体探讨这种思路的可行性。 从上面的理论出发，结合中国二十年的改革，可以大致总结出中国财政危机出现的基本原因。 中国的渐进式改革其实就是逐步放松国家对公有产权的控制的过程。这一过程是在国有经济占有资源和产出不对称的大背景下，政府维系庞大的国有经济的成本太高，以至于不得不放松的结果。改革虽然经历了一个公有产权分散化的过程，但是由于国有企业的背后是拥有实际控制权的利益集团，因此，国有经济收缩呈现出非主动性的特征。在其中，政府表现出极强的“父爱主义”，在试图搞活国有企业，甚至扩大国有企业规模的过程中，政府运用的是一种“试错”的方法。从一开始的“放权让利”到“税前还贷”以及政策性贷款，债转股等等，政府采取的是一种“输血”的政策。政府对国有企业输血的方法经历了以下的历程：先是借助于财政，在1980年代中期财政无能为力之后，政府只好依靠银行体系把居民私人储蓄引入国有企业。1990年代中期以后在金融风险不能增加的约束下，财政体系和证券市场就必须负担起把居民储蓄引入国有企业的任务。在给定了国家的税收能力的前提下，更多的政府债务和上市公司跑马“圈钱”便显得合情合理。在1997年亚洲金融危机后实行“积极财政政策”以政府支出拉动内需的孤军奋战又增加了税收的负担和债务的巨额膨胀。 对国有企业的试错改革反映了政府与市场力量之间的较量。政府对国有企业产权的恋恋不舍使得经济运行的基础遭到破坏，从而削弱了政府的财政能力。这种结论是基于下面的判断。 第一，国有企业所有者缺位以及激励机制和由于信息不完全所造成的“内部人控制”和“预算软约束”。企业的经营目标不是追求利润的最大化而是追求经理报酬和职工收入的最大化。而非国有企业的产权性质决定了其经济目标是追求投资净收益最大化。由于其能很好地解决激励与约束问题，所以它比国有企业更有活力。 第二， 同样的资源如果从国有企业转让出来会提高社会产品的投入产出率。在现实中，社会资源由国有企业优先使用，在资源约束的前提下，非国有企业不能获得相当的资源（包括金融资源、人力资源），因而产出不足（与其潜在的生产能力相比）。为了保证国有企业对资源的优先利用，政府首先是限定了产业的范围，将利润高的行业由政府垄断后交付国有企业使用，并宣布该领域对非国有企业禁止进入。此为其一。其次，政府仍然沿用计划年代对资本实行行政分配的体制，通过国有银行制度将居民手中的“金融剩余”集中起来，再通过政策性贷款的手段转注入国有企业。并且实行一系列的金融管制力图堵塞“金融剩余”向非国有经济漏出的“缺口”（朱光华，陈国富2001）。或者与公有企业的经理共谋在资本市场上诱引“金融剩余”。前者主要表现为金融抑制，后者主要表现为股市的泡沫。对前者的分析在前面有所提及，而后者需要略加解释。中国股市的“圈钱”运动很多是在政府的认可下完成的，一股独大，大股东侵犯小股东利益，虚假信息等等使得广大居民的“金融剩余”在股权资本的名义下蒸发掉。这样，民间投资不足便理所当然。其三，由于政府把资源更多地用于竞争性领域，对公共产品的提供必然不足，“政府缺位”。居民不得不将手中的剩余从私人的需求划出一部分以补偿公共产品的不足。这又必然会影响到居民的需求。最后，以搞活国有企业为重点的改革实际上是政府与既得利益集团妥协的结果。在公共资源向国有倾斜的过程中，由于所有者缺位，监督成本的高昂和机会主义的存在，资源向少数人漏出是理性人做出的最适选择。这事实上造成了不公平。在“效率优先，兼顾公平”的幌子下，蛋糕的分配愈发不公平。当不公平超过了安全线后，它自然会影响到效率。 第三，政府向国有企业输血的过程，其实就是财政危机加深的过程。它并不必然表现为预算赤字的扩大，前提是国有企业的投入产出为正。如果扣除垄断利润，国有企业整体上是入不敷出的。从前面提到的输血方式可以看到，当借助于金融手段不能满足公共资金的需要时，政府便只能在税收和债务上努力了。根据“李嘉图等价定理”，债务是延期的税收，从目前来看，二者的同时提高正在应验诺斯悖论。如1998年政府正式的税收增加1000亿元，按实际值（物价在下降）财政收入增加了14.4%，几乎是经济增长率7.8%的两倍。这几年税收收入一直按照高于经济增长率的水平增长。无论从那种意义上讲，税收不可能保持中性，它都是微观经济主体的一种超额负担。税收收入最大化与国民经济产出最大化不相容定理 是成立的。因此，重税不是实现义理性最大化的理想选择，特别是在扩张性财政政策实施的当口。 由于按照MC=MR征税的林达尔均衡并不存在，因此，过高的税率会导致公共产品的过度提供，结果是产生挤出效应。如果政府增税的目的是为了将资本由非国有企业向国有企业转移，那么对非国有经济抽血的经营结果可想而知。樊纲（2001）用“额外综合税赋”来说明这种转移，并指明这是一个相当危险的征兆。并指出，国有部门中各种反对改革的势力过于强大，而本身的状况又不断怕恶化，要想维持其生存，就势必利用自己对资源分配的垄断地位、利用国家强权，将大量非国有部门生产出的收入用各种方式转移到国有部门，使非国有部门越来越难以增长，整个经济的增长率也就会慢下来，最后各种矛盾暴露，经济陷入危机。 第四，如果某一天，政府向国有企业的输血政策转为了改革政策，则意味着政府的财政危机到了顶点。这里的一个前提条件是，政府对国有企业的输血是有收益的，它并不仅仅表现为财政收入的增长，其中很重要的一项就是保障社会稳定的收益。政府决策是体制结构的函数，当国有企业所能提供的利税收入越来越少，所需的财政支持越来越多，改革后的净收益大于不改革时的政府净收益时，政府便必然会选择改革的路。因为，国有企业过去一直是政府的权力基础（人事和经济的权力）。改革国有企业是一件十分麻烦的政治运作，所以不到“万不得已”，任何政府和企业官员都不愿意进行改革。因此，中央十五大“抓大放小”、“发展多种形式的所有制”等政策的出台暗示政府输血政策的失败。这也从另一个角度说明了，二十年对国企试错改革耗费了大量资源，投入产出极不相称，从而为经济增长设置了极大的障碍。资料表明对GDP贡献率只有不到三分之一的国有部门占用三分之二的全社会资本资源，其中银行信贷占57%，（吴敬琏2001）。这里也回答了一个问题，就是为什么现在政府财政目标难以实现。原因可能在于短期效应的累积使得达到长期目标的源泉枯竭。不过不能否认，中国现在经济增长仍然一支独秀，财政危机并没有完全爆发，这里应该有一种潜在的力量。如果找出这种力量并且使其壮大，则潜在的财政危机可能会消失于无形。 第五，由于中国国有经济的庞大，政府对其偏好，实质上是加强了政府的干预。一般认为政府的出现是为了解决市场失灵（Marketing Failure）的问题，现代经济学和社会学的研究表明，政府在纠正市场失灵的同时，自身也会失灵。比如信息不对称造成道德风险和逆向选择、信息处理能力的不足、政府行为派生的寻租—护租—避租等外部性、政府目标选择的短期化等等。政府失灵最主要的表现还是在重视短期的政策操作时忽视了长期的制度建设。我们前面提到的政府反周期操作中的失误，对所有制的歧视，实行金融抑制，重视效率而不顾公平等等都不利于当前的制度建设。从目前来看，加强市场化的推进，放松政府管制是促进经济增长的最基本要义（张维迎2001）。因为在新制度经济学家看来，人力、资本、技术只是经济增长，而不是经济增长的原因，但是制度创新是。但是由于政府过度干预，市场化所要求的基本要素都不具备，所以从根本上制约了经济的增长。特别是近几年来的积极财政政策在很大程度上体现了一种“体制复归”的趋向（魏凤春2001）。因此，政府财政不振兴乃至出现潜在的危机便是水到渠成的事情了。渐进化改革的成效可以用财政的运行轨迹来表明，成功的改革体现了一种源与流的协调关系。而我们现在只是关注于流而浪费了源，结果是水流越来越少。J.D.Gwartney 和R.A.主持的《世界经济自由度年度报告》认为1997年中国经济自由度 在115个国家中排名第81 。而美国的传统基金会（The Heritage Foundation ）发表的《经济自由度指数》认为同年中国的经济自由度在148个国家中名列125，指数为3.8。在其划定的区间度中，3.00-3.99是经济相当不自由（Mostly Un free），而3.88并没有脱离经济自由受压制（Repressed）的标准4.00-5.00多远。虽然传统基金会以保守出名，但考虑到中国统计指标中的虚夸成份，这样的估计并不会偏离现实多远。2001年7月至10月政府为筹集区区几十亿社会保障资金而减持国有股对整个证券市场的破坏给我们带来了“诺斯悖论”的感性认识。四个月股指狂跌700点，市值损失1.7亿，10月21日减持办法停止。财政目标没有达到，市场体系遭受严重打击，中国面临着义理性最大化的困境。 五、财政危机推迟爆发的机理 虽然中国财政运行的基础正在受到削弱，潜在的危机也暗香浮动。但中国毕竟没有发生财政危机。为什么呢？如果不能圆满地回答这个问题，我们的论述便差强人意。 我们的回答包含三个层面的内容：第一，财政危机的表现形式是金融危机。第二，庞大的国有资产存量为政府负债提供了担保。第三，非国有经济的增长支撑着经济的增长，从而延缓了财政危机的爆发。 （一） 表面化的金融危机 中国现在之所以没有发生财政危机，一个主要的原因是财政危机的表现形式问题。我们前面提到过政府是用来防范公共风险的，它应该是微观经济运行风险最后的安全网。作为政府核心的“财政”，出现危机一般意味着政府出现了危机。注意，这里的“财政危机”通常是指显性的真接负债。而本文的财政危机则是大口径的。在三权分离的西方国家，财政危机、政府更迭的事情常见。而在高度集权的中国，则不会发生这种事情。虽然1994年《人民银行法》的出台从制度上割断了财政部与中央银行间的直接融资渠道，但由于财政、金融工作的统一领导与统筹规划，财政危机往往间接表现为金融危机。 当金融危机在东亚漫延的时候，只有中国得以幸免。这并不意味着中国金融系统安全无忧。实际上有许多人指出中国的金融危机重重。在Krugman（1999）的三元悖论（Trilemma）中，中国选择了货币政策的独立性和稳定的汇率两项，而禁止资本自由流动。因此，将金融危机挡在了国门之外。如果进一步开放，中国实行资本项目的自由兑换，那么金融危机的出现便难以避免。本文的重点不在于讨论金融危机，因此，这里只是指明财政危机如何导致了金融危机。目前来看，以下几点可能导致中国金融的潜在危机：一是巨额的不良资产，二是核心资本的不足，三是证券市场泡沫，四是“以毒攻毒”的货币发行。这累积的风险在很大程度上是财政危机的转移。 巨额的不良资产主要是在政府—国有银行—国有企业三位一体的体制下，国有银行替代财政向国有企业输血而国有企业预算软约束、银行成为“人质” 的结果。此为其一， 其二，国有银行核心资本不足的原因是政府资本金投入不够，而政府是国有银行的老板。1998年财政发行2700亿30年国债补充国大商业银行资本金证明了这一点。不过，这2700亿的国债是由四大银行认购的，银行增加了资产（第二储备）的同时也增加了资本金，但是把债务推给了财政。如果30年后政府不能还清债务，必然会通过发行货币来筹资。 其三，证券市场的泡沫在很大程度上是政府“圈钱”为国企解困，“一股独大”造成的。 其四，现在的扩张性政策，可以理解为一种政府试图用通货膨胀来对付通货紧缩的主张。如果马栓友（2001）“当前的积极财政政策的是不可持续的，必须及时调整财政政策的方向，积极财政政策应在适当时候酌情退出”的主张成立的话，当前以毒攻毒的政策可以理解为政府财政对铸币税和通货膨胀税的极度依赖。 因此，表面化的金融危机就是财政危机。我们之所以没有感觉到财政危机的到来，只不过是因为金融的管制推迟了金融危机的到来罢了。但无论如何，财政危机与金融危机唇齿相依的关系是存在的。 （二）庞大的国有资产存量为政府负债提供了担保。 根据Stanley Fisher and William Easterly（1997）的“政府预算约束的经济学”的理论，公有资产出售收入是政府为其赤字筹资的一种基本方式 ，它冲减政府的初级赤字。中国有总额超过几万亿元的公有资产，它的存量资产效应对政府筹资起了一定的担保作用。在中国，政府向公民负债除了以信誉和未来的税收担保外，庞大的公有资产也起了很大的作用。公有资产的所有权属于全民，仅仅由政府代理，从微观金融学的观点来看，政府以公民的资产作抵押向公民借债是不可以的。但由于代际差异和所有者缺位问题的存在，政府可以较多的负债。我们前面提到过，政府公有资产是计划经济时代工人和农民剩余价值的转化形式。这部分公民已经成为老人，已经成为政府的补贴方，在这个意义上，代际差异可以理解为没收父亲的房子后以此抵押向儿子借钱。又由于公有资产不能量化到个人，所有权是虚的，因此，政府上述行为得以成行。公有资产的这种作用虽然推迟了财政危机的到来，但由于公有资产的价值贬损，这种效应越来越弱。从政府“抓大放小”、“减持国有股，筹集社会保障资金”的做法可以看出政府依靠抵押资产筹资已经难以为继。通俗地讲，如果一个人要靠卖房子才能还钱的话，那他肯定是出现了财务危机。 （三）非国有经济的增长 在第四部分中我们曾经指出有一种潜在的力量在支撑着中国经济的增长。这种力量就是非国有经济的增长。张军（2001）从国有部门的利润率持续下降的经验观察中分离出“竞争侵蚀利润”和“亏损侵蚀利润”两种效应后对中国国有企业财务绩效的恶化趋势提供了一个逻辑一致的解释，这也从另一个角度强化了非国有经济对中国经济增长的支持作用。二十年来，以市场为导向的“非国有经济”，（包括合资企业、私人企业、个体企业、个体劳动、股份公司、合作经济以及各种形式的集体经济）在政府舍卒保车的磨难中成长起来，并对经济增长起了决定性的作用。以1998年为例，非国有经济部门创造出73%以上的工业总产值，63%的GDP，100%以上的新增长就业和80%的经济增长 。刘伟（2001）的研究也支持了此点。相应地，在国有经济对财政贡献为负的背景下 ，非国有经济的增长提供了政府暂时与财政危机保持距离的机会。但是非国有经济增长速度的减缓又使得财政离危机越来越近。 六、 财政潜在危机解除的政策建议 中国财政危机并没有真的发生，但是已经为危机准备了充分的条件。可以毫不夸张地说，中国财政已经走到了悬崖边上。我们已经找出了财政之所以走向危险境地的原因，暗示了政府的政策必须加以调整并指明了调整的方向。这里将其加以明示并做出具有可操作性的政策建议。 财政危机解除方案的制定，首先要解决燃眉之急，其次还要从长计议，追求义理性最大化。这便提出了一个短期的政策操作与长期的制度建设如何协调一致的难题，是在挑战“诺斯悖论”。在没有充分的证据面前，我们不可能推翻诺斯毕生研究得出的结论，但是我们可以向着使得财政目标与社会目标一致的方向努力。下面三条建议的实施结果可望与我们的目标耦合。 （一） 公有资产出售 魏凤春 于红鑫（2001）在对社会保障资金筹集方法的探讨中提出了一个框架：即出售公有资产可以解决社会保障资金欠账的问题。养老金历史欠账是政府最大的隐性债务，政府面临着即期付债的巨大压力。因此，出售公有资产可以满足前述方案的第一个要求，即短期操作可以解决燃眉之急。政府不仅可以增加收入，而且减少了对国有经济的补助。除此之外还有更长远的利益可以获得。 出售公有资产筹资必然关联到国有经济的结构变动，包括分布领域和规模的缩小。这里的一个首要问题是公有资产出售是否有理论障碍。 张春霖（2000）认为出售资产也可以成为财政赤字筹资的一种途径，并指出用资产出售收入弥补赤字的比例越大，政府债务占ＧＤＰ的比例越不容易升高，因而也就越有利于强化政府债务的可持续性，弱化财政风险。张卓元等人（张卓元 胡家勇 刘学敏2001）认为，通过结构调整，国有经济和国有资本能够集中在自己的功能领域，从而发挥支撑、引导整个经济的骨架作用，形成质的优势。并且，政府对经济的控制力主要不是取决于产权，而是取决心于政权，政府完全可以凭借自己的力量在必要的时候控制足够的社会资源（刘国光2001）。 因此，从理论上讲，变现公有资产可以为政府筹资。但它实际上可行吗？下面的分析可以找到答案。 第一，出售资产筹资不仅可以筹资，它更可以成为国有经济布局调整的手段，可以把宏观的总量政策与微观的结构性改革结合起来。按照中共十五届四中全会确定的“有进有退”的方针对国有经济进行根本性的改革和布局调整，大幅度收缩战线，有利于解决政府越位和缺位的难题，也是追求义理性最大化的必由之路。 第二，政府面对国有企业“输血政策”和“改革政策”的两面难选择时，维持前者的资金成本过于高昂。以致于政府在给定银行体系风险不增加的约束下，唯有出售国有企业的资产才能真正解决以国有企业为核心的三位一体的体制内矛盾。国有企业二十年改革的“试错”也证明这一点。 第三，出售的资产一定要是有价值的，应做到“靓女先嫁”。至于说要卖什么，卖多少，则是一个具体操作的问题。一段时期以来，减持国有股筹集社会保障资金的理论依据也在于此。 第四，居民储藏存款余额已达七万多亿，资产管理公司所持的国有不良资产在国际市场上的顺利出售都表明了购买力不成问题。它在具体运作中出现的问题主要是意识形态问题和定价问题，如果按照真实价值为参考进行定价，“天下没有卖不出去的商品”。 这里实际上回答了以下的几个问题：公有资产能不能卖，为什么要卖，如何卖，能否卖得出去的问题。至于说，是否有国有资产可以出售，则是一个毋需回答的问题。如果在这些问题上取得一致，那么一个被市场接受的公有资产出售方案的出台则是一件水到期渠成的事情。 （二） 非国有经济的制度完善 公有资产出售可以看作一个国有经济与非国有经济进退关系的动态描述。公有资产的出售首先是为非国有经济进入高于平均利润率的竞争性行业创造空间，并为非国有经济的金融剩余提供出路。这是政府迫于财政压力而对非国有经济的一种施舍，算不上积极主动的完善，因为国有经济的退出需要非国有经济的承接。国有股减持的高定价可以反映这一点。 这里提出的制度完善主要指政府的主动改革。原因可以概括如下： 第一，我们虽然不赞同下面的观点：在所有制形式与协调机制之间存在一种“天然”的对应关系，即社会主义国有制与行政协调之间具有弱联系，国家试图使公有制与市场机制相兼容的努力是徒劳的，“第三条道路”行不通（科尔奈1992）。但是必须认识到国有经济一次次试错的结果和非国有经济极强的生命力，更为现实的是要正视非国有经济萎缩引起经济增长停顿或“危机”的可能性。樊纲（2000）曾经提醒到：即使非国有部门已经很大，剩余收入量也较大，如果国有部门吃掉的补贴更大，增长停顿的情况可能发生。当恶性膨胀的国有部门开销、苛捐杂税、各种贪污腐败等等还没有吃光作为非国有部门增长的动力和源泉的剩余收入时，经济还能不断增长，而一旦将“剩余”全部吃光，甚至“吃得更深”，吃到了“必要收入”，经济增长就会停止，社会就会陷入危机。 第二，中国二十年的改革已经进入了帕累托改进的状态，培育非国有经济必然会收缩国有经济，会面临短期内社会不稳定风险加大的考验，还不可避免地遇到现有权力和利益集团的重重阻力。因此，作为广大公民代表的国家应该在扫荡改革阻力上负起全责。 这里还隐含着另一个层面的意思，中国的入世可能会使政府放慢破除阻力的步伐。在内部改革阻力重重的大背景下，外部的冲击会给我们的市场化进程带来机遇，但是如果只是依赖外援而忽视自力更生，中国的经济增长很难维持。而我们一再强调非国有经济的增长是保证中国经济增长的前提条件，所以内部的改革会更重要。 由于文字的约束，本文仅在此列举出政府需要主动改革的几个要点（当然非国有经济本身也需要改进）： 对私有产权的保护、对历史遗留下来不明产权的清理、鼓励和允许许多领域内的私人投资、鼓励民间金融、银行信贷、资本市场的国民待遇等。 （三） 财政管理的技术改进 前面的两个建议是从根本上解决财政危机的举措，而要真正地实施，则尚需时日。利益集团的阻挠可能会使其难产或流产，因此，它是远水。近渴的解除还依赖财政管理的技术改进。技术改进的目标应该以减支为主，而不应该注重于增收。在现阶段，尽快建立一个对政府有明确约束与激励的财政管理框架也非常必要。 在此，我们可以勾勒出中国财政技术改进的大体轮廓： 第一， 修改《预算法》，变更预算原则与预算年度。 1995年1 月1日实施的《预算法》明确规定了各级财政平衡预算的原则。这一原则与中国的财政运行实际相距太远。不仅地方因为“钢丝财政”存在着实际的财政亏空，中央财政除了1985年因为技术处理的原因出现财政结余之外，建国五十年，财政赤字年年存在。因此，这一原则的坚持已经没有实际的意义，与其让其徒有虚名，还不如赋予政府相机抉择的权力。预算法的修改还有另外的理由，即预算年度的问题。中国的预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止 。国家预算经全国人大批准后才能施行，时间一般是在每年的三月份。这就使得预算的执行成了既成事实，批准与否都不会影响政府开支。而地方的预算更是要到四、五月份才能完成批准的程序。因此，修改预算法，一是改变各级财政运行的原则，二是变更预算年度，例如，可以实行跨年度预算，每年的四月一日至来年的三月三十一日为一个预算年度。这可以体现财政运行的法制性，从根本上明晰政府的收支行为。 第二， 效率财政 效率财政是与“公共财政”的提法相对应的，它表明了政府理财的基本原则，即，公共资金的使用也应该讲求效率。在政府公共资金一定的前提下，改变支出的结构和形式可以更好地促进财政职能的发挥。如，政府采购制度的推行，国债资金在投入中的科学论证与专家决策都提高了财政的效率。另一方面在税收征管中降低征管成本，加强对偷、逃、骗税等的打击也可以进一步丰富财源。 此外，费税改革的加快、对国企补贴的取消、行政开支的缩减、公共决策的配合等等都可以暂时地缓解财政的窘境。但请注意，这并不能根本地使财政远离危机。