我国改革的新阶段与行业协会发展

（50人论坛·北京）行业协会是市场经济发展的产物。在我国经济体制转轨的特定时期，行业协会直接地、紧密地与市场化的改革进程联系在一起。其发展在相当程度上依赖于市场化的改革进程，市场化改革进程快，行业协会组织发展就快。目前，我国行业协会尽管有了初步的发展，但还存在许多问题，例如：包括行业协会在内的社会团体相关立法严重滞后；行业协会与政府主管部门的关系不清，官办色彩浓厚；行业协会代表性不广泛，甚至无法代表本行业多数企业的利益；行业协会发展现状与市场化改革进程存在着严重的不相适应，等等。现代社会的组织架构应该是由政府、企业和非政府组织组成的。改革开放20多年来，政府改革有了一定的进展，各类企业发展也比较快，但非政府组织的发展却严重滞后。因此，应当把包括行业协会在内的非政府组织的发展作为我国经济社会发展的一件重要事情来抓，以适应改革新阶段的要求，适应现代社会发展的要求。
　　
　　一、改革开放新阶段与行业协会发展
　　　
　　我国加入世贸组织，对外开放进入新阶段，改革也进入新阶段。对外开放的新阶段主要是由过去以政策性开放为主转入全面的制度性开放；由过去以发展外向型经济作为主要目标转向加快建立和发展开放型经济体系；由过去主要以一般竞争性领域为重点的对外开放转向全面实行银行、保险、电信等服务业为主的产业开放阶段。改革进入新阶段，是指在对外开放"倒逼"下，我国的改革已进入到以调整重大社会利益关系为主要任务的改革攻坚阶段。改革走到今天，深层次的矛盾和问题，大都同利益关系的调整有直接或间接的联系。为什么政府职能转变滞后，重要原因之一，就是政府改革还没有真正解决政府与企业、与社会的基本利益关系问题。
　　我在西安召开的"2000年中国经济体制改革研究会年会"上提出，我国已进入全面调整利益关系的结构性改革新阶段，由此建议，我国应当从基础性改革向结构性改革转变。我们说，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，这是指基础性改革的任务基本完成。例如：第一，由市场配置资源部分的改革已初步完成；第二，市场主体方面的基础改革取得重大进展，国有企业改革有所突破，民营经济发展取得重大发展，初步构成了我国社会主义市场经济的微观基础；第三，市场经济关系的一般制度建设取得重大发展，规范市场经济主体关系的法律法规初步建立。所谓结构性改革，国际上主要有三个代表性例子：首先是南美，以智利为主的市场化改革方案，即整体上的私有化改革方案，这是较早出现的结构性改革；其次，欧盟90年代提出，以解决失业为配套的政策制度结构，也称为结构性改革；第三，东亚地区的结构性改革，即亚洲金融危机后韩国的经济改革和日本的结构性改革，其重点十分明确，就是银行和企业的关系。
　　我国的结构性改革不同其它国家，有自己的特点。改革使我国获得了经济持续20年的快速增长，广大人民拥有了一定的财富，总体收入增长明显。但是现阶段各种利益矛盾和利益关系突出了，比如城乡矛盾，我国农村现有劳动力在三亿五千万左右，农村整体所需劳动力不到两亿，有人认为仅需一亿五千万，这样，农村有一亿五千万到两亿的剩余劳动力将逐步在城市中消化，这是未来10到15年的重大问题。现在的情况是，已经进入城市的农民还面临着某些政策、制度、社会方面的歧视，城市中的失业率也有所增长。在这种现实的约束下，城市大量吸纳农村剩余劳动力是有相当大困难的。问题的另一面又在于，如何解决"三农"问题？实践已证明，城乡制度结构问题不得到真正解决，"三农"问题就解决不好。又如企业家价值实现问题，从十五大到十六大一再提出，劳动、技术、资本、管理等生产要素参与分配，但是劳动、管理等要素在参与分配的实践过程中却遇到了政策体系、法律体系的种种问题。因此，要把解决这样一些很具体的问题同结构性改革结合起来。
　　未来的三、五年间我国的改革将在解决各类重大利益关系方面有所突破，在这种情况下行业协会的定位应当非常明确，就是要适应我国经济转轨进程，使行业协会在整个利益结构调整、利益集团的形成过程中逐步成为自己应当代表的那些群体、那部分企业的代表者，并逐步从官办、半官办的状态转到一个以利益代表者、反映者为基础的行业组织。为此，要在市场化改革的进程中，逐步使各类社会团体、行业组织重新定位。谁能代表和反映不同群体的利益，谁在这一方面能起到重要作用，谁就有活力，就能存在，就能发展。
　　几天前，有记者对我进行专访，主题是"主旋律与多元化"的关系。我认为，社会的主旋律是社会本质的反应，社会发展到今天，利益多元化发展到今天，主旋律是社会多数人共同利益的要求，是在多种多样的形式中得到反映的。比如何谓水果？水果的种类很多，是由各种不同品种组成的。问你喜欢吃水果吗，回答只能是具体的，北方人爱吃苹果，有的南方人爱吃榴莲。因此，水果的一般概念是通过苹果、梨等品种反映出来的。社会的主旋律和多元化，也是这样一种关系。利益多元化、利益集团的形成是社会进步和发展的一大趋势，反映各个利益集团的要求，必然形成不同利益群体的代表者、反映者。
　　改革发展到今天，尤其未来几年，以调整重大利益关系为主的结构性改革将会是大趋势。在这个背景下思考行业协会的性质和定位是很必要的。我国政府为了按国际惯例办事，将中国企业联合会明确为雇主代表，代表中国参加国际雇主协会，将全国总工会作为雇员代表，劳动与社会保障部作为政府的代表，建立了包括政府代表、雇主代表和雇员代表在内的三方协商机制。但是，中企联能不能真正代表雇主，在多大程度上能代表雇主，总工会能不能完全代表雇员，在多大程度上能代表和反映雇员的利益和要求，确实还是一个需要打问号的问题。
　　
　　二、政府职能转换与行业协会的发展
　　　
　　在我国经济体制转轨的特定时期，由全能政府向有限政府转变的过程，也是行业协会起步、发展的过程。我们讲政企分开已有20多年了，为什么分不开，政府职能转变不到位是最重要的原因。同时，由于行业协会的起步比较晚，发育程度较低，还不能比较好地代表企业同政府打交道。就是说，由于行业协会不能起到自己应当起到的作用，也是造成政企不分的原因之一。
　　目前，我国的政府改革与政府职能转变问题，已成为改革的一个重要任务。仅以政府的开支在整个财政开支的情况为例，我国历史上需要财政供养的人员与总人口的比例，两汉时期为1：945，唐朝为1：500，清康熙年代为1：91，新中国成立之初为1：600，1978年为1：50，到了2002年为1：28。有人做了一个统计，以最低每人年工资1万元来说，现有财政供养人员每年需要财政开支4500亿元，有的地区新增财政开支基本用于养人头。虽然我国政府机构改革近几年有很大进展，但是财政供养人员是逐年上升的，而且最近几年上升的幅度很大，有不少当年下海经商的人员又回流，社会团体吃官饭的现象也越来越普遍。
　　下一步的政府机构改革有四项重要任务：第一，由政府主导型经济向市场主导型经济的转变。所谓政府主导型经济是改革之初我们极力推崇的经济管理模式，韩国和日本的经验证明，这种经济管理模式尽管有它积极的一面，但是从总体上说，这种经济管理模式存在着严重的制度缺陷。我国现在面临着从政府主导型经济向市场主导型经济模式转变的问题，在这个转变中，相当大的一部分职能转给了行业协会和相关的中介组织，行业协会将有效地替代政府腾出的职能空间。
　　第二，政府职能转换由优先于经济目标逐步向优先于社会目标转变。政府必须把保持经济的持续增长作为第一要务，这是毫无疑问的。问题在于，改革进入到新阶段，各类社会利益关系的调整和重大社会问题的解决是经济持续增长的首要前提。因此，政府应当在就业、社会保障、社会秩序、市场秩序等方面为企业提供一个好的环境。政府只有把这一类社会问题解决好了，企业的发展才有了重要保障。其次，经济社会转型时期，社会信用、社会秩序、社会治安等矛盾加大，对政府在社会调控、管理、监督方面的要求比以往任何一个时期都更为强烈。政府由优先于经济目标逐步向优先于社会目标转变是经济持续发展的要求，是市场化改革进展到今天处理和协调经济利益和社会矛盾的要求，同时也是一个社会进步和社会发展对政府公共职能提出的要求。
　　第三，从审批型经济向服务型经济转变。这一、两年政府在改革审批型经济方面有了相当大的进展，但是要彻底改变审批型经济管理方式并非一件容易解决的事，这里涉及到了企业与政府利益关系的调整问题。从审批型经济向服务型经济转型的背后隐藏着巨大的利益。现在大家看到的一些腐败不仅仅是某些个人的腐败现象，而是带有相当大程度上的机制性、部门性、集团性的腐败，它是经济社会发展中一个相当突出的问题。
　　第四，由行政型控制向依法行政的转变。从政府改革和政府职能转变的大趋势出发，我认为未来几年行业协会要得到较快的发展，关键是要正确处理同政府的关系，并由此加快自身的角色转换。
　　首先，行业协会与政府的关系，由现在的官办、半官办转向合作、伙伴、协商的关系。
　　其次，行业协会要主动地强化自己的职能，不能被动等着政府赋予何种职能。在政府职能转换过程中要主动争取自身的权利。
　　再次，未来几年随着政府职能转换的加快，行业协会将得到更快、更好的发展。
　　
　　三、发展混合所有制经济与行业协会发展
　　　
　　中共十六大报告正式使用了"混合所有制经济"的概念，我认为这个提法很重要。在我国加入WTO、全面开放的新形势下，要在市场经济的基础上形成企业的竞争力，关键就在于以股份制为主体的混合所有制经济的发展。1990年混合所有制经济只占我国企业比例的9.8%，到了1999年就占到了40%，我估计现在是50%左右。如果未来5年的改革能够使得我国的混合所有制经济在全部企业中占到80%左右，那么，企业整体的竞争力会由此明显地得到提高。
　　混合所有制经济的发展方向是以民营经济为基础，以民营经济为主体，以民营经济为主导。这样的混合所有制经济的基础才是比较牢固的。在混合所有制经济加快发展的情况下，行业协会的代表性不应只是单一的国有企业，应该反映混合所有制经济发展的要求。所以，从现在开始，各类行业协会应当面向各类企业，代表和反映各类企业的要求，这是混合所有制经济发展对行业协会发展提出的客观要求，也是行业协会进一步发展的重要基础。
（中国（海南）改革发展研究院院长,迟福林）