国务院发研中心:发展非公经济 完善基本经济制度

随着各项改革的深入，非公有制经济的地位将更加重要，将是社会主义市场经济中与公有制经济平等竞争、相互融合的成分，并将在以后相当长时期内发挥一些特殊作用。

目前，针对政策环境不平等，缺乏法制化的财产保护体系，融资困难，“官商勾结”与“寻租”等问题，应不失时机地制定政策措施，促进非公经济更快更好地发展。

要进一步强调对私人财产的保护。要逐步建立法制化的财产保护体系、税收体系和其他经济活动规范体系。要大刀阔斧地改革复杂繁琐的审批制度。

党的十五大提出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。党的十六大 进一步提出，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。因此，发展非公有制经济是基本经济制度的题中之义；非公经济更快更好地发展，有利于基本经济制度的进一步完善。同时，在进一步完善基本经济制度的过程中，要继续探索公有制的具体实现形式、促进公有制经济与非公有制经济的相互融合、共同发展，用市场经济的通行手段实现传统公有制发挥的经济社会功能。

一、非公有制经济的现状

　　非公有制经济包括个体私营经济、境外资本所形成的经济成分等。但是，由于各种原因，最受关注的还是个体私营经济，尽管我们并不完全认同个体私营经济这个概念而只是继续沿用这个概念。所以，在这里基本上只对个体私营经济进行分析。

　　根据国家工商总局的统计，２００２年底，我国有个体工商户２３７７万户，从业人员４７４２万人；私营企业２４３万户，从业人员３４０９万人（含私营企业投资者）。但上述的私营企业只是按工商部门颁布的私营企业登记条例注册的狭义的私营企业，而不包括按公司法注册的由私人投资的公司以及带“红帽子”的企业。所以，广义的私营企业的户数和从业人员要显著超过狭义的私营企业。

　　由于个体户和私营企业的规模一般较小，产出难于统计，所以个体私营经济在工业产出和ＧＤＰ中的比重并没有准确的数字，但一般估计个体私营经济占ＧＤＰ的比重约为１／３。

　　个体私营经济对于经济增长和就业增加起到了重要作用。改革开放以来，个体私营经济产出的平均增长速度远远超过国有经济，成为国民经济增长的重要动力。个体私营经济在增加就业方面更是功不可没，目前狭义的个体私营经济的从业人员就超过了８０００万人，而国有企业的在岗职工人数只有５０００多万人。根据国家统计局的公报，１９９７年城镇个体私营经济就业人员增加３４０万，１９９８年增加５６３万，１９９９年增加７０８万（１９９９年后没有公布该类数据），而国有企业的在岗职工人数在这些年里每年都大幅减少，国有企业的下岗分流人员许多被个体私营部门所吸收。

　　近年来，个体私营经济出现了与公有制经济相互渗透、相互融合的趋势，促进了混合所有制的形成。根据全国工商联２００２年对全国私营企业的调查，分别有８．０％和１３．９％的私营企业已经和准备兼并收购国有企业，有２５．７％的私营企业是由原来的国有企业、集体企业改制而成为私营企业的。十六大确定了国有资产管理体制改革的方向，以后，私营企业在这方面的积极性更加高涨。另外，一些私营企业参股国有企业，包括民航、金融领域的国有企业。从这种趋势来看，未来的混合经济成分将大大上升。

二、非公有制经济在

社会主义市场经济中的地位

　　对非公有制经济地位的认识，是在实践中不断深化的。即使在改革开放后的一段时期里，我们也仅将非公有制经济当成是一个补充成分。现在，我们已经认识到，个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。我们认为，随着国有经济布局调整的推进、随着国有资产管理体制改革的推进和国有企业改革的深化、随着财政体制向公共财政体系的转轨、随着对外开放的扩大和社会主义市场经济体制的不断完善，非公有制经济的地位将更加重要，将是社会主义市场经济中与公有制经济平等竞争、相互融合的成分，并将在以后相当长时期内发挥一些特殊作用。

　　非公有制经济将是国民经济发展强劲稳定的动力。改革开放以来，非公有制经济的平均增长率远远超过国有经济和集体经济的增长率，对二十多年来的经济增长起到了很大的作用。尤其是在亚洲金融危机后我国经济相对困难的几年里，非公有制经济对国民经济发展的推动作用是明显的。由于国有经济布局的调整将会持续相当长一段时期，非公有制经济将会成为国民经济强劲稳定的发展动力。

　　非公有制经济将是创造就业机会的最大来源。创造更多的就业机会，将是各级政府的一个较为长期和艰巨的任务。在过去几年里，国有经济和集体经济的就业人数持续减少，而正是非公有制经济每年创造了数百万的就业机会，不但吸收了新增的就业人员，也吸收了从国有企业分流出来的人员。以后，非公有制经济仍将会是创造就业机会的最大来源。

　　非公有制经济将会是越来越重要的税源。尽管国有经济目前在整体上仍然是政府最大的税收来源，但非公有制经济直接和间接创造的税收将占有越来越大的比重，特别是在增量上会占有越来越大的比重。

　　非公经济将是完善社会主义市场经济体制的直接参与者和积极推动者。我们尽管已经初步建立了社会主义市场经济体制，但完善市场经济体制还需要相当长一段时间。在这个过程中，非公有制经济将是平等竞争、厉行法治等基本规则的直接参与者和积极推动者。

三、非公有制经济存在的

问题与解决出路

　　尽管个体私营经济在国民经济中已占有很大比重，而且在社会主义市场经济中的地位越来越重要，但现实中仍然存在一些严重问题。

　　第一，政策环境仍然不平等。总体而言，与公有制经济相比，与外资形成的经济成分相比，个体私营经济得到的仍然是“次国民待遇”。无论是在行业准入方面，还是资源获得方面，都受到程度不等的歧视。虽然一些私营企业在税收、资源获得等方面被认为是得到了“超国民待遇”，但这种情况基本上只发生在少数实力较强的私营企业身上，而且是通过个案处理的方式得到的，甚至是通过不正当手段得到的。

　　非公有制经济发展的政策环境不平等，与政府在资源配置和经济管理中的力量太大且随意性太强有极大关系，主要体现就是复杂繁琐的审批制度（包括重新登记、检查验收等各种制度）。从中央到地方政府，近年来都强调为非公有制经济发展创造平等的环境，为什么在实践中总是走样呢？就是因为复杂繁琐的审批制度在非公有制经济的发展中，如注册、征地、取得经营许可、进入新的行业、投资立项、兼并收购等具体活动中，对非公有制经济的制约比对公有制经济的制约要大得多，因为公有制经济在几乎所有的领域都是“已进入者”，大多不需要再通过审批，而非公有制经济在许多领域是“未进入者”，需要通过审批；或者，在处理公有制经济的审批中出于社会稳定等政治需要而放宽尺度、实行倾斜政策。

　　第二，缺乏法制化的财产保护体系、税收体系和其他经济活动规范体系。不是说没有这方面的法律，而是说在实际中没能依法办事。个体私营经济的发展没有坚实的财产保护体系、规范的税收体系和其他经济活动规范体系做基础，一方面会导致个体私营经济的业主权利受到侵害，另一方面也会导致业主想方设法“钻空子”、损害公共利益和国家利益。特别应当注意的是，中国仍然处于转轨期，市场秩序还比较混乱，企业行为还缺乏规范，政府经常会进行一些整顿，如果政府不严格地按照法律办事，或者自由裁量权过多过大，尚显脆弱的个体私营经济很容易受到打击。

　　第三，融资困难。个体私营经济由于企业规模一般较小、实力较弱、历史不长，所以融资困难。当然，这是小企业普遍面临的问题，只不过在个体私营经济中体现得更为突出。

　　第四，存在相当多违反税法、劳动法、知识产权法、商标法等现象，存在一些“官商勾结”和“寻租”现象。个体私营经济的确存在相当多的偷漏税、拖欠雇工工资和任意增加劳动时间、假冒他人商标等违法违规行为。一些个体户和私营企业热衷于“官商勾结”以获取不正当的资源和政府支持，从而得到暴利。近几年，一些个体户和私营企业在参与国企改制中，与个别官员或国企领导勾结，低价攫取国有资产并进行欺诈性财产转移。

　　由于存在上述问题，我国个体私营经济的发展还受到很大的制约，整体实力还较弱，特别是放在加入ＷＴＯ之后经济竞争日益国际化的大背景下，还显得非常弱小。首先，个体私营经济的产业分布较窄。我国个体私营经济主要分布在第三产业，特别是餐饮、商业、运输和其他社会服务业，以及一些进入障碍比较低的制造业。在许多行业，如金融服务业、技术密集型和资本密集型制造业，私营企业进入状况不但与国有企业无法比，甚至与外资企业无法比，更谈不上日后与外资的竞争。其次，私营部门的企业规模普遍较小、实力较弱。尽管近几年出现了一些规模较大的私营企业，但绝大部分私营企业的规模还较小、实力较弱，抗风险能力较差，容易出现歇业、关闭等情形。即使那些规模较大的私营企业，在资产规模、整体实力方面与国有企业有较大差距，与国际上同行业大企业的差距更大。再次，有些地区的个体私营经济发展还很迟缓。我国个体私营经济的发展在各地区之间不平衡，大部分个体私营企业分布在东南沿海地区，特别是在浙江、江苏、广东等地区，而西部地区的个体私营经济发展却要缓慢得多。

　　我们认为，应该针对个体私营经济发展中存在的问题，不失时机地制定政策措施，促进非公经济更快更好地发展。

　　第一，进一步强调对私人财产的保护。尽管有的同志认为宪法已经明确宣示，国家保护公民合法财产的所有权，没有必要调整，但我们认为，由于宪法对保护公共财产的宣示要强烈得多（社会主义公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财产），这种区别性的宣示可能被理解为区别性的政策，所以仍然有必要在党的文件中和宪法中进一步强调对私人财产的保护。如果能作无本质区别的宣示，则是最理想的。

　　第二，要逐步建立法制化的财产保护体系、税收体系和其他经济活动规范体系，这在实际工作中比宪法宣示更重要。不仅仅是制定这方面的法律，关键是要建立严厉的诉讼、判决、执行体系，这样才能既约束政府的行为、也约束非公有制企业的行为。当然，这意味着向现代法治国家的转变，需要相当长的时间，但我们至少应坚决向这个方向迈进。

　　第三，目前最关键的是要大刀阔斧地改革复杂繁琐的审批制度。只要这些审批制度存在，无论宪法、法律如何强调对非公有制经济的财产保护和开放准入、平等竞争，在实际工作中都会因为审批制度的存在而得不到贯彻。无论是注册前置审批还是投资项目审批、经营活动审批，都应该大力精简和透明。

　　第四，创造条件，逐渐解决融资难的问题。个体私营企业和小企业融资困难，与整个金融体系有关，不是一时能解决的。但我们要加快金融体系的改革与发展，逐步解决这个问题。

　　四、在非公有制经济的发展中充实基本经济制度的内涵，完善基本经济制度

　　基本经济制度其实是在非公有制经济的发展中、在实践中不断深化对非公有制经济的认识中确立的，也需要在非公有制经济的发展中和继续深化对非公有制经济的认识中不断充实内涵、不断完善。

　　十五大确定了基本经济制度的框架，十六大提出的“两个毫不动摇”是充实基本经济制度内涵、完善基本经济制度的第一步。随着经济社会的发展和时代的进步，应该与时俱进地不断充实基本经济制度的内涵、不断完善基本经济制度，这个过程可能要贯穿整个社会主义初级阶段。特别是，我们对公有制经济与非公有制经济之间的关系还缺乏足够的认识，我们应该在实践中深化认识并在此基础上不断完善基本经济制度。事实上，传统的公有制和非公有制可以通过现代财产组织形式实现一定程度的融合，随着时间的推移，把整个国民经济严格区分为纯粹的公有制性质和非公有制性质将会越来越难，也越来越没有必要。到那个时候，基本经济制度的内涵将更加丰富和新颖、基本经济制度将比现在更加完善。

　　五、改善公有制经济的定位，学会用市场经济的通行手段实现传统公有制发挥的经济社会功能

　　随着非公有制经济的发展，公有制经济在国民经济中的定位也应该不断改善。

　　公有制经济包括国有经济、集体经济或各种形式的合作经济。国有经济在公有制经济中占有最大比重，所以国有经济的地位备受关注。但总的来看，国有经济在国民经济中的比重持续下降。改革开放前国有经济占工业总产值近８０％，根据国家统计局的公报，２００２年国有和国有控股企业的产出在工业增加值中的比重只有３６．１％。国有经济在ＧＤＰ中的比重没有确切的数据，一般估计为１／３左右。

　　从改革开放二十多年的经历来看，国有经济比重的降低是一个必然趋势，这个趋势还将持续一段时间直至这个比重降到一个合适的水平。

　　为什么国有经济比重继续下降是一个必然趋势呢？首先，是过去国有经济比重过高，而现在还在向正常回归。过去对社会主义有不正确的理解，对社会主义发展阶段有不切实际的认识，盲目追求“一大二公”。其次，十五大所确定的国有经济布局调整的进程将继续进行下去，国有经济势必会从一些企业和行业有序退出。第三，国民收入分配格局发生了重大变化，居民收入占国民收入的比重比改革开放前要高得多，居民财富越来越多，民间资金越来越丰富。丰富的民间资金会不断形成资本，源源不断地投入到经济建设中去。第四，十六大确定的国有资产管理体制改革将会有力促进“政资分开”、有力促进公共财政体制的形成，国有企业投资中，一般财政资金所占比重会越来越小。第五，中国将会更多地融入经济全球化的进程，经济开放度将越来越高，更多的外资将进入中国。浙江、江苏等东部地区的实践也表明，经济越发展，国有经济的比重就越低。

　　认清这种趋势的必然性，我们就要顺应这种必然趋势。改革开放二十几年的经历雄辩地告诉我们，国有经济比重的适当降低，不会影响我国的社会主义性质。

　　当然，我们要看到，以国有制为代表的公有制经济在过去计划经济时代发挥了一些至关重要的经济社会功能。计划经济下的公有制是一种有效的资本动员方式，是在特定阶段一种有效的产业结构、产品结构和产业布局安排方式，是一种对特殊资源和对特殊技术的控制方式，是企业直接兼顾就业、收入分配、普遍性服务等社会公益目标和直接满足政府特殊需要的经济发展方式。因此，有些同志担忧，公有制比重的降低可能会削弱这些曾有的经济社会功能，从而导致经济社会秩序的混乱，甚至导致社会主义性质的改变。

　　问题的关键是，在以国有制为代表的公有制比重下降的同时，我们要学会用市场经济中的通行手段来基本实现传统公有制发挥的经济社会功能。其他国家在市场经济发展的长期实践中，已经掌握了一套比较成熟的符合市场经济规则的方法和手段，能基本实现我国过去计划经济下公有制发挥的上述经济社会功能。这些方法和手段包括：调节宏观经济的财政与货币政策，现代金融市场的发展与现代金融工具，产业政策（产业振兴政策、产业退出政策、产业布局政策、产业技术政策等），反不正当竞争法，反垄断法，价格规制，行为规制（包括与环境和技术转让有关的行为等），紧急状态下的政府征用政策，等等。这些手段实际上就是市场经济国家现在较广泛使用的政府宏观调节、微观规制和一些市场经济国家使用的产业政策。宏观调节、微观规制和产业政策既能在相当程度上实现上述经济社会功能，同时又能避免计划经济的弊端和公有制的产权缺陷。我们应该加快熟悉和运用市场经济条件下的宏观调节、微观规制和一些产业政策手段。

　　当然，我们只是说宏观调节、微观规制和产业政策可以在相当程度上实现上述经济社会功能，但并不是全部。对于一些特定的经济社会功能，仍然需要公有制经济来承担。未来仍然需要一定比重的纯粹公有制经济，但只限于少数特殊行业和领域，并可以采取特殊法人等企业形态来规范运营，以实现特定目的。

　　因此，在非公有制经济不断发展的过程中，公有制经济的定位不应该是追求在国民经济中的比重，不应该是追求计划经济下曾发挥的经济社会功能，而应该是在少数特殊行业和领域实现特定目的。

　　六、非公有制经济和公有制经济的发展方向

　　我们已经说过，计划经济时代公有制所发挥的经济社会功能，基本可以通过市场经济的通行手段来实现。因此，除了少数特殊行业和领域外，公有制经济和非公有制经济应该有一个共同的发展方向，这就是平等竞争、相互融合。所谓平等竞争，是指公有制经济和非公有制经济在资源配置中、在行业准入政策中、在政府对所有经济活动的管理中，获得同样的对待。所谓相互融合，是指传统意义上的所有制要适应现代法治社会的财产组织形式，公有制和非公有制可以在现代公司制度的财产组织形式中相互渗透、相互交织。即使在特殊行业和领域中存在的纯粹公有制经济，也应该适应现在法治社会财产组织形式，采用特殊法人等企业形态来清楚地界定各方的权利和责任。（文/张文魁）