马凯在五部委经济形势报告会上谈本次宏观调控

对去年以来实施的宏观调控，一开始社会各方面的认识就不尽相同，现在认识逐渐趋向统一，但仍有不少不同看法。下面，就几个议论较多的问题，谈一些看法

一、这次宏观调控究竟有没有必要

去年开始实施宏观调控时，有一种观点认为，由于我国经济进入了新一轮增长周期的上升期，钢铁、电解铝、水泥、房地产等一些行业快速增长，是有市场需求支撑的，没有什么大惊小怪的；投资、信贷增长较快是经济增长所必需的；现在市场化程度已经较高，出现一些重复建设，市场会自动调节，不需要政府主动进行调控。对此，要从理论和实践两个方面进行分析。

从理论上看，加强和改善宏观调控，是发展社会主义市场经济的题中应有之义。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一概括，包括了两个不可分割的方面：“市场对资源配置的基础性作用”和“国家对经济的宏观调控”，两者内在统一，相辅相成，共同构成社会主义市场经济体制的本质内容。

从实践上看，经济运行中逐步凸显的一些矛盾和问题表明，已到了非加强宏观调控不可的时候。去年以来，我国经济增长速度加快，应该说有其客观必然性。但是在经济快速增长中，难免泥沙俱下，出现了一些不稳定和不健康因素，最突出的是两个问题：一是粮食问题。粮食供求关系趋紧的问题逐步凸显。粮食播种面积连年减少，由1998年的17亿多亩下降到2003年的不足15亿亩，为建国以来最低水平；粮食产量连续下降，由10246亿斤下降到8614亿斤，是上个世纪90年代以来的最低水平；人均粮食占有量大幅度减少，由824斤下降到668.6斤，是22年来最低水平。二是投资问题。固定资产投资增长过猛，新开工项目过多，在建规模过大，一些行业和地区投资过度扩张。2003年，全社会固定资产投资完成5.5万亿，增长26.7%，在建总规模约16万亿元，相当于近3年的工作量。今年一季度又增长43%，增幅之高是多年以来所没有的。部分行业投资增势强劲，结构矛盾突出。去年钢铁、水泥投资分别增长92.6%和121.9%，今年一季度又分别增长了107.2%和101.4%。今年初，我们对钢铁行业进行了清查，不查不知道，一查吓一跳。钢材已形成的生产能力3.1亿吨，在建规模1.5亿吨，拟建的还有5000万吨。按此，全部建成投产，总规模将达到5.1亿吨，大大超过市场预期。更为严重的是，在总量扩张的同时，结构并没有改善。不仅已经关闭的小钢厂恢复生产，而且又新上了一批资源消耗大、技术水平低、污染严重的项目。水泥、电解铝等行业的情况与钢铁行业类似。

历史经验多次证明，粮食大幅减产和投资需求膨胀“双碰头”，经济运行就会起“波澜”。1988—1989年、1993—1994年的情况就是这样。这次也不例外。特别是，投资膨胀是我国经济发展的痼疾。由于投资增长过猛，使得经济运行中的一些矛盾和问题进一步凸显。一是投资膨胀助长了信贷规模过度扩张，信贷扩张反过来又推动投资更快增长，二者互为因果，互相推动。二是投资膨胀加剧煤电油运的紧张，使经济运行绷得更紧。三是投资膨胀、煤电油运供应紧张，必然拉动基础产品价格上涨，加大物价总水平上涨的压力。如不采取措施，早晚会传导到最终产品。

总之，去年以来，经济运行中出现的不健康、不稳定因素逐渐显现，并呈日益蔓延之势，有的问题已相当突出。正如中央强调的那样，如果任凭经济运行中的不健康、不稳定因素发展下去，势必使资源和环境问题更加突出；势必加剧经济结构不合理的矛盾；势必出现大量生产能力过剩，一旦市场发生变化，势必导致企业倒闭、失业增加、银行呆坏账增多，最终会造成经济大起大落。如果出现这种局面，经济恢复起来需要更长的时间，付出更大的代价。

二、这次宏观调控是不是及时的

对这次宏观调控，也有人说动手晚了。事实是，见事快、动手早，见之于未萌、防之于未然，是这次宏观调控的重要特点，也是能够在较短的时间内取得明显效果的重要原因。

去年一季度开始，经济运行中的不稳定、不健康因素就初露端倪，中央及时察觉到问题发展下去的严重性，并开始采取有针对性的措施进行微调。4月中下旬，党中央、国务院连续召开4次会议，对经济运行进行了深入研究分析，5月初形成和下发了《关于当前经济发展主要情况和政策建议》（即中办发13号文）。文件明确指出，“在经济加快增长过程中，资源约束的矛盾日益突出”，“某些行业盲目投资、低水平扩张的情况有所加剧”，“值得注意的是某些行业过度投资中很大部分依靠银行贷款，已引起货币供应量和贷款增长偏快”；并指出，“这些问题总体上看还是局部的、苗头性的，要有针对性地采取措施，防止酿成全局性的问题”。为此提出了一些优化投资结构、制止盲目重复建设的措施。这一阶段，有关部门按照中央的要求，相应地采取了一些微调措施。

非典以后，经济运行中的一些矛盾和问题进一步显现出来，中央高度重视，强调要增强忧患意识和责任意识，采取有力措施积极加以解决。去年7月中旬，党中央、国务院又连续召开4次会议，分析经济形势，针对问题制定政策措施，7月21日，形成和下发了《关于当前经济运行情况和做好下半年经济工作的建议》（即中发10号文）。7月底，在全国防治非典工作会议上，胡锦涛、温家宝等中央领导同志针对经济运行中的突出矛盾和问题，引用大量的事实，给各地打招呼，以期引起高度重视。10月份召开的十六届三中全会闭幕式上，胡锦涛总书记明确强调，要树立和落实科学发展观，防止和克服不顾实际、急于求成、急功近利的思想，坚决防止某些行业出现重复建设。在去年底召开的中央经济工作会议上，中央领导同志再次打招呼，要求对新出现的苗头性和局部性问题，采取果断措施，努力加以解决，防止演变为全局性问题。在这一阶段，党中央、国务院还连续召开粮食工作、农村工作会议，今年初又下发中央1号文件，对发展农村经济和增加农民收入工作作出部署。按照中央部署，实施了调整银行存款准备金率，清理整顿开发区和整顿土地市场秩序，抑制钢铁、水泥、电解铝等行业盲目投资等调控措施。

今年的人代会上，温家宝总理在《政府工作报告》中把加强和改善宏观调控，保持经济平稳较快发展作为全年经济工作的首要任务，并对如何搞好宏观调控作了部署。“两会”以后，为了防止局部性问题的扩大，进一步加大了宏观调控力度。党中央、国务院多次召开会议专题分析一季度经济形势，研究部署解决经济运行中的突出矛盾和问题的措施。明确了宏观调控要坚持“果断有力，适时适度，区别对待，注重实效”的原则，强调要把住信贷投放和土地供给“两个闸门”，有效控制投资规模，相应陆续出台了一系列支持粮食生产，控制信贷货币供应总量，严格土地管理，抑制固定资产投资过快增长的政策措施。这些措施正在各地贯彻实施。

回顾一年多的实践，说明正是党中央、国务院在经济运行出现苗头性、局部性问题时，就果断决策，及时采取有针对性措施进行主动调控，才使这次宏观调控付出的成本相对较小，见效相对较快。

三、这次宏观调控是不是主要采取行政手段

对于这次宏观调控的方式方法，有人认为，走的是“老路子”，仍然是以行政手段为主。

这次宏观调控是在社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成的新阶段进行的。中央制定的调控措施、采取的调控方式，一开始就非常明确。并且多次强调“主要运用经济的和法律的手段，辅之以必要的行政手段”，十分注重发挥信贷、投资、价格等方面的经济手段和法律手段的作用。

在信贷手段的运用上，重点从源头上运用多种货币政策工具，合理控制货币信贷规模，加强和改善信贷管理，加强窗口指导。中国人民银行去年4月，开始通过发行央行票据对冲投放的基础货币；6月份出台了加强房地产信贷业务管理的措施；从当年8月至今年4月间的不足8个月时间里，两次调整了存款准备金率，并扩大了再贷款浮息范围；同时和银监会共同加强对商业银行的窗口指导，进行风险提示。今年5月初，国家发展改革委与人民银行、银监会联合下发了《关于进一步加强产业政策和信贷政策的协调配合，控制信贷风险有关问题的通知》，对加强信贷政策与产业政策的有机结合，强化对投资膨胀行业的信贷管理，提出了明确要求。

在投资手段的运用上，重点加强产业政策引导，严格市场准入。为了遏制部分行业盲目投资、低水平扩张的势头，去年以来，国家发展改革委会同有关部门先后公布了钢铁、电解铝、水泥、电石、铁合金、焦炭行业的市场准入暂行标准，同时将钢铁、电解铝、水泥等行业建设项目资本金比例提高了15个百分点，对上述行业进行总量控制，扶优限劣。与此同时，还积极调整长期建设国债的投资结构，加强了农业、社会事业等薄弱环节。

在价格杠杆的运用上，重点突出价格信号的引导和调节作用。在对粮农实行直接补贴的同时，宣布实行粮食最低收购价制度，给出了一个明确的信号，使种粮农民吃了“定心丸”，刺激了农民种粮积极性。针对部分地区电力供应紧张的局面，加强电力需求管理。去年以来，在全国普遍推行峰谷电价制度，对22个省份的峰谷分时电价办法进行了修订，扩大了执行峰谷电价的用户范围，拉大了峰谷价差。为了缓解电力供求矛盾，抑制部分高耗能行业盲目投资、低水平扩张，今年6月份又提高了电价，实行差别电价政策。

在重要商品总量平衡上，重点加强物资储备调节和进出口调节。针对近年来粮食连续减产、当年供求缺口较大、价格上涨较快的问题，去年下半年开始，着手组织粮食进口，控制出口。同时，及时开展粮源的组织和调运工作，尤其是加强东北地区的粮食调运，增加市场供应，平抑市场粮价。为了缓解能源、原材料供求矛盾突出的问题，降低了电解铝等产品的出口退税率，控制重要能源、原材料的出口，以保证国内需求。

在法律手段的运用上，坚持依法行政，严肃查处违法违纪行为。如针对一度出现的开发区热和乱占滥用耕地的现象，依法开展了开发区和土地市场清理整顿。按《土地法》要求严格控制不符合国家产业政策、过度投资项目的建设用地，收回违规多占或占而未用的土地。对乱占滥用土地、违法违规占用基本农田、侵害农民利益的行为，依法进行了严肃查处。

可以说，这次宏观调控打的是“组合拳”，是综合运用各种调控办法，在主要运用经济手段和法律手段的同时，也采取了一些必要的行政手段。之所以还采取必要的行政手段，主要是因为经济生活中出现的一些矛盾和问题，有的是市场机制不健全，政府过多干预的结果。对于企业经营行为，主要运用经济法律法规和经济政策来规范和引导；对于地方政府直接干预企业活动，助长重复建设的行为，既要运用经济和法律手段，又必须运用行政手段来约束和纠正，确保宏观调控有力有效。当然，在采取必要的行政手段时，也十分注意依法行政和经济手段的密切配合。

四、这次宏观调控是不是只治标

有人认为，这次宏观调控是头疼医头，脚疼医脚，只治标、不治本。

在这次加强和改善宏观调控的过程中，中央反复强调，要立足当前，着眼长远，标本兼治，要把加强宏观调控同推进体制改革结合起来，在加强宏观调控的实践中深化改革，通过深化改革从体制机制上消除经济健康发展的障碍。一年多来，各领域的改革不仅没有停步，还先后出台了一系列重要改革举措。

一是粮食流通体制改革积极推进。今年，中央1号文件对粮改提出了明确要求，随后又出台了粮食流通体制改革方案，进一步放开粮食主产区收购市场，建立了对种粮农民的直接补贴制度，国家安排100多亿元资金，用于主产区种粮农民的直接补贴，上半年已基本兑现到农户。这些措施激发了粮农的生产积极性，促进了粮食生产。

二是投资体制改革全面铺开。去年底，国务院常务会议原则通过了投资体制改革方案，今年7月国务院以《决定》形式颁布实施。温家宝总理对推进投资体制改革做了重要批示，国务院专门召开电视电话会议进行部署。目前，我们正会同有关部门，抓紧修订完善配套措施，积极稳妥地推进这项改革，进一步消除投资膨胀的体制根源。

三是行政审批制度改革成效明显。继2002年10月、2003年2月，国务院分两批取消和调整1300项行政审批项目后，今年5月，国务院又取消和调整了495项行政审批项目，从而使国务院取消和调整的行政审批项目占总数的一半，为转变政府职能、扩大企业自主决策权、充分发挥市场机制的作用创造了良好条件。

四是金融体制改革取得积极进展。国有商业银行改革步伐加快，中国建设银行股份制改革方案已经拟定，中国银行股份制改革也在积极推进。农村信用社改革去年在8个省市进行试点，今年又进一步扩大了范围。国有保险企业改革取得重大进展，中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司顺利完成重组改制。金融监管体系也正在不断健全。

此外，还在建立和完善国有资产管理体制、深化农村税费改革、推进价格特别是电价改革等方面取得了积极进展。改革的不断深化，不仅有助于缓解我国经济生活中的突出矛盾和问题，也有利于为长远发展奠定良好的体制基础。

五、这次宏观调控是不是“一刀切”

有人说，这次宏观调控搞的是“一刀切”，把“脏水”和“孩子”一起泼了出去。

从这次宏观调控的指导思想来看，中央从一开始就强调，以后又反复强调要区别对待、有保有压。要求在实施总量控制的同时，注重调整和优化投资结构，区别情况，分类指导，做到松紧适度，不“急刹车”，不“一刀切”。在实际工作中，也是千方百计这样做的。

从产业来看，一方面采取果断措施，严格控制部分行业过度投资、盲目发展；另一方面加强和支持经济发展中的薄弱环节。比如，国家决定暂停半年农用地转非农建设用地的审批，在实施过程中是区别对待的：对国家禁止的产业不供地，对国家限制的产业严格控制用地；同时，对国家重点建设工程用地又没有“封口”，继续审批能源、交通、水利、城市重大公共设施和卫生、教育等项目的建设用地。

从行业来看，即便是对钢铁、水泥等过度投资的行业，也不搞“一刀切”。抑制的是那些生产能力过剩、附加值低、能耗高、污染严重的产品，淘汰的是落后的工艺设备。对那些市场供不应求、技术含量高、环保设施好、能够推动产品结构升级的产品，不但不控制，而且大力支持。调控期间，国家批准上海宝钢、湖北武钢等新上了优质钢铁项目；山西铝厂新上了大型的电解铝项目；去年新型干法水泥比重由16%提高到25%；不少技术先进、产品市场前景看好的民营企业也新上了一批项目。

从地区来看，一方面积极引导一些地区抑制过度投资、盲目扩张的行业，调整经济结构，提高经济增长的质量和效益；另一方面，坚持推进西部大开发和东北地区等老工业基地振兴战略的实施。今年新批了西部开发的10大工程，总投资超过800亿元。

当然，在具体执行中，“区别对待、有保有压”政策的落实也确实存在一些问题。比如，一些地方同志反映，个别基层银行对部分行业的贷款不分青红皂白“一刀切”，属于应该支持的产业也感到贷款难。中央发现这些问题后，及时采取了措施。

六、这次宏观调控是不是专门针对非公有制经济的

有一种观点认为，这次宏观调控是拿非公有制企业“开刀”，“打压民营经济”，使非公有制经济的发展受到了影响。这种看法是一种误解，也不符合实际。

个体、私营等非公有制经济，是促进我国社会生产力发展的重要力量，是社会主义市场经济的重要组成部分。发展个体、私营等非公有制经济，是完善我国基本经济制度的重要方面，是党的一项重要方针。必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，要把二者统一于社会主义现代化建设的进程中。

在这次宏观调控的实践中，实施区别对待、有保有压的方针，不是以所有制划线，而是坚持一视同仁、依法办事。无论对谁、对何种所有制企业和单位，只要是符合法律法规的，都坚决支持；对违反国家法律法规的则严肃查处。江苏铁本钢铁公司在这次宏观调控中被查处，不是因为这家企业是民营企业，而是因为它在建设用地、环境评审、银行信贷和纳税等方面违反了国家的法律法规。在对固定资产投资项目清理的过程中，一些地方和部门也严肃查处了存在违规违纪行为的国有企业。

实践证明，通过这次加强和改善宏观调控，缓解了经济生活中的突出矛盾和问题，有效地改善了发展环境，客观上有利于非公有制经济既快又好的发展。今年上半年，私营企业投资同比增长近56.2%，高于国有企业投资42个百分点；私营企业投资占全部投资的比重同比由8%上升为9.5%，提高了1.5个百分点。

为进一步扶持非公有制经济发展，我们正在抓紧起草促进非公有制经济发展的指导性文件，针对制约非公有制经济发展的突出问题，研究提出一系列政策措施。

七、这次宏观调控会不会影响经济快速发展

这次宏观调控开始时，有人担心会把刚刚恢复的经济发展好势头打压下去，丧失发展的机遇；随着宏观调控措施逐步到位，又有人担心会不会“硬着陆”，引起经济大幅下滑。

应当指出的是，这次宏观调控不是简单地压速度，人为放慢经济发展步伐，其根本着眼点是紧紧抓住发展这个第一要务，把各方面加快发展的积极性引导好、保护好、发挥好，真正用好战略机遇期，促进国民经济既快又好地发展。

去年以来的实践表明，宏观调控在缓解经济运行中的突出矛盾，抑制经济发展中的不稳定、不健康因素的同时，不仅没有影响经济持续较快发展，而且对保持国民经济这艘大船平稳较快航行发挥了重要的保障作用。

一方面，经济生活中的突出矛盾和问题得到缓解。一是粮食生产出现重要转机。播种面积恢复性增长，全年将超过15亿亩，扭转了连续5年下滑的势头。夏粮产量2021亿斤，增产4.8%，早稻增产80亿斤左右，秋粮面积扩大，目前苗情长势较好，全年粮食产量有望实现9100亿斤的预期目标。二是固定资产投资过快增长的势头得到初步遏制。上半年，全社会固定资产投资增幅由一季度的43%回落到28.6%。一些过热行业的投资增幅明显回落，前7个月，钢铁、铝业、水泥行业投资增幅比一季度分别回落57.6个、39个和40.4个百分点。三是货币信贷增势减缓。7月末，广义货币供应量（M2）、狭义货币供应量（M1）同比分别增长15.3%和15%，增幅比上年末分别回落4.3个和3.7个百分点。金融机构各项人民币贷款余额17万亿元，同比增长15.5%，增幅同比回落7.9个百分点。四是土地市场治理整顿取得重要进展。全国共撤并各类开发区4813个，占开发区总数的70.1%，核减开发区规划用地面积2.49万平方公里，占原有规划面积的64.5%，已退出土地2617平方公里，复耕1324平方公里。五是价格特别是基础产品价格涨势趋缓。流通环节生产资料价格5、6月份环比分别下降1.4%和0.3%。1—7月，居民消费价格同比上升3.8%，其中去年涨价翘尾影响占2.6个百分点；6、7月份环比分别下降0.7个和0.2个百分点。

另一方面，国民经济继续保持平稳较快的良好发展势头。突出表现为“五个继续”。一是经济继续保持较快增长。上半年，国内生产总值增长9.7%，同比提高0.9个百分点。1—7月，规模以上工业增加值增长17.3%。二是经济效益继续提高。1—7月，全国财政收入16810亿元，同比增长30.1%，增幅是1998年以来的最高水平；规模以上工业企业实现利润6085亿元，同比增长39.7%。三是对外贸易继续快速增长。1—7月，进出口总额6231亿美元，同比增长38.3%；其中，7月份，进出口额再创单月历史新高，达1000亿美元。1—7月实际利用外商投资384亿美元，同比增长15.1%。四是城乡居民收入继续增加。上半年，农民人均现金收入达到1345元，同比增长16.1%，扣除价格因素，实际增长10.9%，出现了多年来所没有的两位数增长。城镇居民人均可支配收入4815元，增长11.9%，扣除价格因素实际增长8.7%。五是消费市场继续稳中趋旺。1—7月，社会消费品零售总额增长12.8%，扣除物价因素，实际增长9.9%，同比提高1.1个百分点。

实践表明，中央关于加强宏观调控的决策是必要的、及时的，所采取的政策措施是正确的、有效的。无论从当前看还是从长远看，搞好这次宏观调控的意义都不可低估，它有利于防止局部性问题演变为全局性问题，避免经济的大起大落，保持经济平稳较快增长；有利于实实在在地推进结构调整，深化经济体制改革，加快经济增长方式转变，真正走出一条新型工业化道路；有利于在实践中不断加深对科学发展观的认识，积极调整发展思路，充分利用重要战略机遇期，实现既快又好的发展。

编后语：本文是马凯同志《全面正确积极地理解和贯彻中央关于宏观调控的决策》报告的第一部分，发表时本刊略有删节。在报告第二部分“关于当前经济运行中存在的矛盾和问题”，第三部分“下一步宏观调控应抓好的几项工作”中，马凯强调，在充分肯定宏观调控取得积极成效的同时，要清醒地看到，这些成效还是初步的、阶段性的，经济运行中的突出矛盾虽有缓解但还不稳固，又出现了一些值得关注的新情况新问题，影响经济健康发展的体制性、机制性弊端尚未消除。宏观调控处在关键时刻，任务仍很繁重，如果稍有放松，就可能出现反复，甚至前功尽弃。加强和改善宏观调控仍是当前经济工作的重点。