解读稳健财政政策
中共中央政治局
今年调整有"柔性"色彩 自从国家年初实行新的宏观调控措施以来,为了配合此次宏观调控,财政税收政策也果断及时地进行了调整。例如,长期建设国债规模从上年1400亿元调减到1100亿元,一些以国债筹资建设的项目资金拨付进度有意放缓,有意识地控制对由预算资金拨款支持的基本建设项目的支出进度,同时,显著强化财政资金使用中的结构导向,大力支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入。政府在今年也积极酝酿和推行税制改革、完善操作方案以及积极推进出口退税机制改革。比如,明确了3至5年内在全国停征农业税,并在部分地区加快进度；下半年东北地区若干行业率先实行增值税由生产型向消费型的转变；在保证出口退税正常需要、确保"不欠新账"之外,还积极采取措施解决历年遗留的出口退税欠款的"老账"问题。概括来说，财政税收政策的这些调整变化可归结为三点:政府总量扩张的调减和淡出；对结构优化的注重与"有保有控"区别对待；在抓住时机深化改革、完善管理方面的积极进取。总的来说,这次财政政策调整是既要转弯又不急转弯,"柔性"的色彩比较明显。
财政政策转型属必然
积极的财政政策功成身退,政策转型实属必然。在我看来，扩张政策毕竟是宏观"反周期"操作适用于经济低迷阶段的政策类型,从大趋势上讲,"反周期"宏观调控的基本目标一旦达到,扩张性政策的淡出就是一种必然的逻辑。
为了应对亚洲金融危机和全球经济增长放慢,从1998年开始,我国政府实施了以增发长期建设国债并以国债积极投资为主要内容的积极财政政策。从1998年到2004年,7年间中国累计发行长期建设国债达9100亿元。据测算,这部分国债拉动形成的投资总规模为5万亿元左右。因此,扩张性的"积极财政政策"成为中国财经领域的一道引人注目的风景。
6年的积极财政政策,对于抵御亚洲金融危机的冲击、化解国民经济运行周期低迷阶段的种种压力,保持经济社会平稳发展,作用显著。但随着2003年中国国民经济终于走过由相对低迷向稳定高涨的拐点,GDP增长速度跨入9%以上的区间,并在2004年一季度继续高攀9.7%,人们对于投资过旺、经济偏热的关注迅速上升,宏观经济政策的调整变化成为必然,财政政策的转型也就是十分必要的事情了。
"中性"和"稳健"实质一样
金人庆部长5月份提出的中性财政政策和楼继伟副部长11月表述的稳健财政政策,两者所包含的实质内容没有差别。虽然财政政策的权威定位是由中央经济工作会议给出,但这两种提法在很大程度上只是措辞差别,没必要细究,关键要把握它们的内涵与实质。
这两种表述中的政策内容,从动态的角度来看,也就是总量上既不扩张也不收缩,松紧适度。其基本政策含义在于宏观经济运行态势变化之后,现阶段还不宜简单采取"全面紧缩"的调控方法,既不能"不转弯",又不能"急转弯",而应当是在稳健把握之下着力协调,在调减扩张力度中区别对待,即"有保有控"。按科学发展观实施公共财政职能,既有不少"越位"需要退出,又有许多"缺位"和"不到位"需要填补和加强。
总的来说,这两种表述都强调的是总量控制、松紧适度下的结构优化调整,即对有些项目降低支持、放缓支持或者不支持,而对有些项目继续支持。以这种区别对待的方式,通过调整财政收支的流向与流量,达到总量中性和结构优化的效果,应当是当前最有利于国民经济持续协调稳定增长、可以有效配合制度创新和增长方式转变的财政政策选择。
稳健是明年的主基调
至于明年财政政策的走向，稳健的主基调已经非常明晰,财政政策由"积极"转向"稳健",将主要体现在以下几个方面:
长期建设国债将在保持一定规模的前提下,酌情调减其绝对数量。同时,为保持政策的连续性,对原来已经形成的长期建设项目将继续投入资金来完成续建和收尾,严格控制新开工建设项目,坚决制止低水平重复建设和过度超前建设,提高国债资金的使用效益。
通过创新做大经济与财源"蛋糕",不断改进、完善税制与税收征管,使得税收政策的调整和长期建设国债的相关政策调整相互呼应、协同配合,今后一段时间,在已有的局部减税的基础上,可以利用尚可用的一些减税空间,来和今后必然要大力推进的税制改革相结合,来水到渠成地发挥减税效应。
在调减总量扩张力度的同时,要把握好区别对待,即"有保有控"。所谓"保"是指政府资金使用的重点将集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目,以及与公共卫生体系、教育、科技进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设；所谓"控"是指政府首要考虑的应是市场不能有效提供的公共产品(公益品)与公共服务,政府资金将退出一般竞争性、营利性的投资项目,同时力争为市场主体公平竞争、优胜劣汰提供政策平台和制度平台。
此外,政府也要审时度势深化省以下财政体制改革,积极推进实质性的制度创新、管理创新和技术创新,注重调节收入分配,改善社会预期、鼓励消费,并积极合理调整区域经济关系,逐步为解决"三农"问题和全面建设小康社会创造条件。