城市化失衡加速 中国经济面临三大挑战

城市化失衡加速中国经济面临三大挑战

城市化失衡的加速

　　“十五”期间，是中国城市化的快速发展时期。城市化进程的速度达到同期世界城市化进程速度的两倍，我国的城市化率由1995年不到30％，提高到2000年的37％左右，2004年达到41％，平均每年增加一个百分点。 但与世界发达国家相比，我国的城市化程度仍然很低。因此，必须加快城市化进程，解决好历史遗留下来的问题，解决好“三农”问题。

　　 谁在加速推动城市化

　　 国家发改委宏观研究院副院长王一鸣研究员在接受《瞭望新闻周刊》采访时指出，根据世界城市的发展规律，当人均ＧＤＰ超过1000美元的时候，城市化的进程进入成长期，超过3000美元时，这个地区或者城市的发展将会进入高速增长期。我国2003年人均ＧＤＰ已经突破了1000美元，在城市尤其在特大城市，人均ＧＤＰ已经突破了3000美元。这就意味着城市化进程已经进入一个快速发展期。中国城市化进程的加速是政府和市场两种力量共同推动的结果。

　　 王一鸣分析说，从政府推动的角度来看，1998年以后，为应对亚洲金融危机的挑战，实行积极的财政政策，发行长期建设国债，国债中有相当一部分是用于城市的基础设施建设，如城市的供水、污水处理、城市的道路桥梁、城市的电网改造、供电、煤气等等，基础设施建设为城市规模的扩大提供了条件；居民消费结构发生变化，使得房地产投资成为一个非常活跃的领域。房地产的扩张带动了城市规模的扩张。若加上房地产投资，全社会固定资产投资的4％左右是投向城市或与城市相关的基础设施建设上。

　　 地方政府也在以新的理念推动城镇化战略的实施，推动城市发展，并把城市的发展作为政绩的重要内容，在美化、绿化、亮化城市的背景下又提出“经营城市”的概念。就是通过土地批租、城市资产的经营等手段来筹集城市建设的资金，推动城市的迅速扩张。以北京为例，原来作为城区边界的三环，现在已经成了城市的中心。四环开通没几年，就有了五环，现在正在向六环扩展。同时，大量农民涌入大小城市、城镇，卷入城市的经济活动中，而农村的经济生活也在很大程度上依靠农民工在城市的收益维持。

　　 从市场方面看，一是市民消费结构的升级。温饱问题解决后，住和行的消费比重迅速上升，住宅房地产业的发展有了需求动力；汽车进入家庭，使城市居民的活动空间扩展了，为城市的规模扩张提供了市场需求。

　　 二是住和行比重的提高、住宅房地产业的发展和汽车工业的发展，带动了关联产业的迅速发展，如水泥、钢铁、建材、有色金属等，这些产业都是重工业部门，它有规模经济的要求，与家庭作坊式不同，它的生产要依托大城市来完成，对城市的人力资本有各种各样的要求，这些产业部门的发展也直接或间接推动了城市发展。

　　 三是生产要素向收益率高的地区集中，经济活动向大城市地区集中。这也促进了城市化的加速发展。从近几年的总体情况看，大城市的数量在增加，50万人口以上的城市数量在增加，50万人口以下的城市在逐渐减少，这反映了经济活动的人口向大中城市集中的一种趋势。相对而言，中小城市的发展速度在减缓。

　　 四是我们的民营经济逐步完成了资本积累，实力增强，开始进入到房地产领域的经营当中来，进入到城市的一些公用事业中，他们的大规模进入形成了一种“造城”运动。

　　 另外，在空间表现上：城市化发展的重心还是在东部沿海地区，国内生产总值的60％就集中于此。东部沿海地区经济发展快，城市化也更为活跃。

　　 大都市圈也叫大都市连绵区正在发育，如长三角、珠三角、京津冀北；内陆地区有武汉、长沙、南昌的三角地带，成渝地区等都市连绵区也在发育中，其聚集和创造财富的作用还没有得到充分发挥，还应采取适当的对策加以推动。

　　 经济的全球化，使得资本的流动更加自由，投资和贸易也更加自由化。外商投资的自由化，促进了国际资本的转移向我国沿海集中，据统计，外商88％～90％的投资集中在中国沿海地区，2004年大约有606亿美元投在了我国沿海城市。这也带动了城市化的发展。

　　 城市化三大基本问题

　　 2001年诺贝尔经济学奖获得者之一斯蒂格列茨认为，新世纪对于中国来讲有三大挑战，居于首位的是中国的城市化进程。

　　 城市化是经济增长的火车头。可以说，没有城市化的发展就没有农村的发展，加速城市化发展进程是我国全面实现小康社会的有力保证。城市化的加速发展必然带动国民经济快速增长，并产生两个转移，一是农民向城市转移，二是农业人口向非农产业转移。显然，这两个转移都将会促进生产率提高，而生产率的提高是人均收入提高和经济增长的根本源泉。这将会使得国内需求不断增长，为经济增长提供强大的动力。

　　 但专家也指出，城市化进程中存在的问题不容忽视，必须予以高度重视。王一鸣说，从长远的角度看，我国城市化发展会遇到三大难题，也是三大基本问题，即城乡二元结构问题、庞大的人口就业问题和土地资源问题。

　　 中国是一个典型的二元经济的国家。城乡体制有很大差异，如城乡分割的户籍制，城乡不同的税制结构、不同的社会保障体系、不同的金融服务等等。这种二元体制的背景使得城乡之间的转型即农村人口进入城市，遭遇到很多体制性问题。如农民进城首先遇到的就是身份问题，尽管人进了城，但他并不是城市居民，还没有变为市民，还受到不同程度的歧视，害怕“小脚侦缉队”，工资待遇偏低等。这种转型过程可能是漫长的，因为中国的这种二元结构体制太根深蒂固。所以，二元结构和由此带来的体制性差异，使得城市化进程引发了很多体制性的摩擦，这种状况不是很快就能改变的。这是我们面临的第一个大问题。

　　 中国是一个有着13亿人口的大国，在城市化过程中，面临着巨大的就业压力。因为农民进城是要有条件的，要有充分的就业岗位，要有足够的供给，才能使需求达到一种平衡。但目前中国又处在产业结构的变动期。劳动密集型产业发展空间在缩小，产业结构在升级，重工业发展在加快。而这种重工业产业结构对劳动力的需求没有鞋帽等行业的需求大，这就带来了城市化进程加快与大量的农村剩余人口（1．6亿～1．8亿）和庞大的人口基数的矛盾、摩擦。我们能不能创造足够的就业机会来转化这1．8亿农村剩余劳动力，是我们面临的又一个巨大难题。

　　 中国是一个人口大国的特征，决定了中国必须有稳定的和一定规模的耕地作为生存的条件。而我们的耕地是有限的，城市的扩张必然要增加城市用地，要以占用农村土地为前提。这就存在两个问题。第一，农民没有土地可以进城，关键是农民进城必须有足够的就业岗位；第二，一个13亿人口的国家必须有充足的粮食储备，不能全部靠进口。城市扩大后必然要占用大量的耕地，那么剩下的耕地是否能够生产出足够的粮食养活13亿人口？土地资源是不可再生的，如何用有限的土地生产出足够的粮食，是亟须解决的一个大问题。另外，进城农民工只要还没有稳定的职业和固定的居所，那么土地仍然是他们最终的保障。

　　 王一鸣认为，上述三个问题一个是制度性层面上的，一个是大量人口的就业，一个是土地资源、还包括水资源问题。这几个问题都不是一朝一夕就可以解决的，需要一个很漫长的过程，而且也不是简单的、一两项政策的出台就可以解决的。因此，城市化的发展是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。

　　 当前亟须解决的几个问题

　　 从中短期发展看，中国的城市化发展存在以下几方面的问题。

　　 ——城市产业支撑不足的问题。城市化是工业化的产物，没有产业支撑的城市化是“造城”，而不是城市化。它形成了城市产业的“空心化”，是不可持续的。造成产业支撑不足的原因，一是一些地方政府急功近利，把城市化作为一种出政绩的“造城”运动，盲目搞城市扩建，宽马路、大广场，资源过多地用于城市建设而忽略了对本地产业的投入。其结果就是城市造起来了，产业垮掉了。

　　 另外，有些地方为了加快城市化进度，人为地推进城市化，盲目的调整行政区范围，把郊区并入城市，如把萧山并入杭州、把佛山并入广州等等，而城市产业并没有得到充分发挥，产业本身并没有转型，出现“城市的乡村化”和“城市产业的空心化”，这都是由于城市产业支撑不足造成的。

　　 ——土地问题突出。城市化资本的积累相当程度上是通过非市场化的方式以低价征用土地得来的。被征用的土地价格偏低，大大降低了城市化过程中的土地成本，无形中加剧了城市的扩张，也造成大量的占用耕地，造成土地资源的浪费，资源没有优化配置。大量征用土地造成大批的失地农民，这些失地农民得到的土地补偿金虽然很低，尚可维持几年的生活，待补偿金用光、他们又缺乏进入城市劳动力市场的竞争力，缺乏足够的就业技能，那么他们的生计就出现了问题，一些人沦为游离于正常社会之外的无业流民，成为社会稳定的一大隐患。土地如何换社保，使失地农民进入社会保障体系，这应是当前亟须研究解决的突出问题。

　　 ——进城农民工问题凸现。按全国第五次人口普查的统计，进城农民工有8800万，占全国流动人口的70％以上，他们是我国重要的社会群体。但他们一直处在一种流动的边缘状态，这也带来了许多社会问题：一个是农民工大量进入城市后，城市的公共服务和资源不配套、跟不上他们的需要，如农民工子女入学问题，另一方面是农民工读不起、买不起、看不起、消费不起；另一个是他们进城后社会地位很低，表现在工作时间过长、收入偏低，还发生拖欠工资问题，居住条件太差、甚至有的人露宿街头，将农村的贫困转变为城市的贫困，形成处于城市边缘的新的贫民区。

　　 ——城市建设过度扩张。这几年的城市建设多以开发区和城建工程为平台，搞大广场、宽马路、大绿地、“亮化”工程等各种城市形象工程建设；有些城市过度投资、不惜血本，搞所谓的中央商务区、地铁工程等等，超越了城市现有的发展水平。城市的这种过度投资、过度扩张，也大大抬高了农民工进城的门槛，使得城乡二元化进一步加强。城市越来越欧洲化，农村越来越非洲化。这种城乡“二元化”的加剧，背离了城市化的本来意义，即通过城市化使农民变为市民，降低农民进入城市的门槛，消除农民进城的障碍。

　　 ——生态问题严重。随着城市发展、人口的增加，城市的资源供给开始紧张，环境恶化，交通堵塞、空气质量下降，而城市的废气、垃圾增加，生态状况堪忧。

　　 我国目前城市化进程每年的增长率是1％，也就是说每年有八九千万农民要转变为城市人口。按照这个增长率来计算，到2020年，城市化率大约是58％～60％。也就是说到2020年，城市人口将达到八九个亿。这样一个城市规模和人口规模是举世空前的。加快我国城市化的发展速度，确立正确的城市定位，选择最优的城市发展路径并在激烈和充满不确定因素的竞争中脱颖而出，对中央和地方城市的决策者来说都是至关重要的。□

　　资料：如何破解难题

　　如何破解城市化进程中存在的问题和难题？社科院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞研究员认为，基本问题如城乡二元结构、人口与资源的矛盾、土地资源稀缺等问题的解决要通过制度的改革来完成，而非朝夕之功。对于上述中短期发展存在的问题，应采取以下措施

　　 一是要用科学发展观来统筹城乡发展。要创造城乡一体化的条件，统筹资源配置，遏制住城乡差距的进一步扩大。

　　 其次要加强城乡发展规划的科学性。加强科学规划，合理布局、节约资源、保护环境、体现特色。规划要以人为本，加强城乡的统筹规划，建立跨地区的城市功能区、生态功能区等，要以《城市规划法》为据，科学合理规划城市发展。

　　 三要合理把握城市化的发展进度，不要过度扩张，摊子越铺越大，标准越搞越高，土地越占越多。要量力而行，从实际出发，分阶段推进。城市化建设要与现有的经济实力和发展水平相匹配。既要有长远的发展眼光，又要循序渐进，处理好二者的关系。

　　 四是提高城市化质量。提高城市的质量就是提高城镇土地的产出率，提高资源配置的效率，优化城镇的空间结构、产业结构，建立良好的人居环境，要有现代化的文化和特色风貌、城镇功能建设、文化氛围建设。要在政策上和体制上改善进城农民工的居住和生活条件，为农村剩余劳动力进城就业创造条件，为他们创造良好的外部条件。包括农民工子女就学难、就医难问题的解决，以及农民工社会保障等问题都需要进一步研究。