《瞭望》文章：建立有效率和公正的政府

“郑莜萸案有一个很大的教训，就是药监局在推行一些重大改革的时候没有得到国务院的同意，”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授说，“宪法第89条规定，各个部委在有重大决策时，要由国务院决定。”

一些部门的此类决策有可能忽视公共利益，这是当前治理部门利益膨胀时亟待解决的问题。“从现有的、可行的制度建设、法制建设入手，建立一个强大的中央政府，更好地维护公共利益，是约束部门利益的重要方向”，于安说。

重大事项一一列举

受访专家认为，当前比较可行的约束部门利益膨胀的方式，是按照宪法的要求，制订出一个方案，将各个部委有哪些重大事项决策时必须向国务院请示，加以一一列举。

解决部门利益膨胀问题不能停留在原则性规定上，而应从具体问题入手。“从现在能做到的地方先搞列举，列举不完以后再积累经验。”于安建议。

专家分析，现在一些部门在决策的时候部党组或部务会议自己就定了，这完全是凭裁量权。这种裁量权无法约束，是造成部门利益膨胀的一个非常重要的原因。依靠自由裁量权决策，是缺乏制度约束的表现。

将现有规则加以完善，先实行起来，是深化行政体制改革的一个重要原则，于安认为。

建立有效率和公正的政府

在落实科学发展观和构建和谐社会中，需要一个健全的部门管理体系。“解决部门利益膨胀问题，不是简单地消除利益，不是简单地拆分利益，而是要着眼于怎么样建立一个有效率和公正的政府，这是最高原则”，于安说。

这必须是一个有规则运行的政府。在推进法治国家建设时，中央政府在法律的制定和实施当中必须发挥主导作用，这个作用的核心，一是要强大有效，二是要依法行政。

先要制定规则，也就是制定评价的基准。于安教授建议，首先是对国务院2004年颁发的《全面推进依法行政实施纲要》作一次检查。“这个《纲要》发布以后，十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的历史性决议，《纲要》应给予完整、充分地反映”，于安认为。同时，《纲要》本身还要更具有操作性，更容易实施。

第二，建议国务院从三个方面着手制定自身的有关规则。一是国务院各部委的决策程序规则。国务院在制定大法以前，应当考虑制定国务院本身和国务院工作部门的行政决策规则和程序规则。二是制定一个国务院机构和编制管理条例，既解决现有条例执行力度不够的问题，同时补充组织法的不足；三是建议国务院建立行政责任规则。现在老百姓违法有一套责任体系，但是依照行政层级关系的责任体系还没有建立起来，尤其是关于实施积极职能的责任体系，现在很难做到。

如果能在国务院系统的决策程序规则，国务院系统的行政机制和编制管理规则，以及国务院系统的行政责任规则三个系统里面，很快地制定规则而且具有操作性，那么将大大加快依法行政的步伐。

第三，是调整机构，加快行政管理体制改革。行政管理体制的改革具有全局性，是整个改革的关键环节。对这样重大的改革，建议国务院设立专门的办事机构加以统筹，将行政体制改革的权力收归国务院。这样能够提高国务院对行政管理体制改革的规划职能，还能提高它的协调、最终决策的职能。

第四，建议对决策体制加以调整。具体地说，对决策权、执行权集中的机构，不能再搞行政首长负责制，以降低决策风险。

从发达国家的经验看，美国在设立高度集权的独立管制机构的时候，有两个措施限制其权力，一是独立的管制机构一定不实行首长负责制，而实行合议制；二是通过行政程序进行约束，针对独立管制机构就是《阳光政府法》，要求政府会议向公众开放。这是因为决策权和执行权合并以后，犯错误的风险增大了。

在我国推进行政体制改革中，对决策体制改革可以从现在先行调研。待时机成熟以后，建议实行有关委员会制和会议合议制。对完全的执行性机构，实行首长负责制；而对决策、执行权集中的机构，实行合议制。

根据行政管理的要素整合部门

中国民族大学教授熊文钊认为，建立一个有效率和公正的中央政府，需要深化机构改革。应该根据行政管理的要素整合部门，打乱部门利益格局、割断部门利益联系。要考虑部门的设置更高效、更精干。

他认为，当前一些机构的性质界定得不够准确。比如一些监管机构，证监会、银监会、保监会、电监会，包括食品、药品监督等管理机构，都是市场的监管主体，目前的定位是“直属事业单位”，与其职能有错位。

“证监会、银监会等有准立法权、处罚权、审批权，这是行政部门的职能，而不是事业单位的职能，应该给他们更准确的定位”，熊文钊教授说。按照现行事业单位的定位，这些管理机构可以向被管理的企业、协会、证交所收钱，自己就成了利益主体，肯定会削弱其监管的独立地位，伤害到管制的公平与公正。

另一方面，机构改革还要增加科学性，增加透明度，进行充分的讨论。目前看来，交通、能源等一些部门的设置不尽合理，没有按照行政管理的要素，按照市场运行的规律进行设置，未来的改革中应当加以调整。而“按照市场原则进行科学合理的机构设置，一定要更公开，更透明”，熊文钊说。(文/《瞭望》新闻周刊记者杨桃源)