专家：体系不断完善 中国公务员制度日臻完善

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建立和推行公务员制度，是党和国家的重大决策。党的十三大以来，历经二十年，我国公务员制度走过了从建立到完善的过程，有中国特色的公务员管理制度体系基本形成。各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下认真组织实施，全面贯彻落实，取得了显著成绩。在制度建设和组织实施过程中，积累了丰富的经验。近日，记者就我国公务员制度建设的历程及取得的成就采访了中国人事科学研究院院长吴江。

我国公务员制度体系不断完善

从党的十三大和七届全国人大提出建立国家公务员制度，到党的十四大和八届全国人大提出尽快推行国家公务员制度，党的十五大和九届全国人大提出完善国家公务员制度，直至党的十六大提出“健全公务员制度”，这一系列举措充分说明了党和国家对公务员制度建设的重视程度，公务员制度也不断趋于完善。

1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关推行公务员制度。同时，党的机关、人大、政协、民主党派、部分群团机关参照公务员制度实行管理。《条例》颁布后，结合推行国家公务员制度的实践，制定了与《条例》相配套的13个《暂行规定》、13个《实施办法》和相关的政策规定、实施细则。国务院各部门和地方根据实际情况，制定了一系列实施办法或实施细则。内容涵盖公务员职位分类、考试录用、考核、职务任免、奖励、工资、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、任职回避和公务回避、职位轮换(轮岗)等方面，形成了以《条例》为主体的相对完整的法规体系，公务员管理的主要环节实现了有法可依。

“公务员制度体系的建立，有利于克服过去政府机关人事管理政策庞杂混乱、内容交错、层次不清、相互抵触等现象，使公务员管理逐步走上法治化、规范化和科学化的轨道。但是，以《条例》为核心的公务员制度体系仍然存在着立法层次较低、强制性和权威性不强、有些单项制度不够完善、制度执行还没有全面到位等问题，亟需进行公务员立法。”吴江强调。

公务员法研究起草工作从2000年8月启动，历时近五年，草案经过20余次修改。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》。公务员法以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党管干部原则，依据宪法，结合干部人事制度建设的实践，以法律的形式明确了公务员管理方面的一系列重大问题，是我国50多年来干部人事管理方面第一部总章程性质的法律。

“公务员法的颁布实施，是我国社会主义民主与法制建设中的一件大事，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义，标志着公务员管理进入法制化的新阶段，标志着中国特色公务员制度已经形成。”

吴江介绍说，公务员法在公务员暂行条例的基础上有了新的发展和创新，一是健全了干部人事管理机制。包括新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制和监督约束机制。二是调整了公务员的范围。

确定凡依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都是公务员。与公务员暂行条例相比，公务员范围由行政机关工作人员扩大到中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的工作人员。三是确立了分类管理原则。国家对公务员实行分类管理，按照职位的性质和特点，将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等；按干部管理权限，将公务员分为领导成员和一般公务员；按任用方式，公务员职务实行选任制、委任制和聘任制。四是改革完善了职务级别制度。改革完善了已有的职务级别制度，使职务和级别的关系更加合理。改变了单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯。

扩大级别的功能，使得级别成为除了职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶。五是对职位聘任制度作出了明确规定。实行聘任制可以满足机关对一部分专业性较强和辅助性职位人员的需求，有利于拓宽选人用人渠道，降低用人成本，增强公务员制度的活力。公务员法颁布后，制定了公务员法实施方案及其五个配套文件，颁布了党政机关公务员处分条例，出台了公务员考核规定。涉及公务员管理其他环节的配套法规建设也正抓紧开展。

　　公务员制度实施成效明显

公务员制度实施至今，正是我国承前启后、继往开来、迈进新世纪的重要历史时期，也是人事制度改革不断深化、人才队伍不断壮大、人事人才工作实现较快发展的时期。公务员制度的推行，对推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化，优化干部队伍，促进机关的勤政廉政，增强机关的生机与活力，提高工作效能，起到了重要作用，取得了显著的成绩。

“简单说，公务员制度建设的主要成就可以概括为以下十点。”吴江介绍说，第一，分类管理的格局基本形成。打破了“国家干部”的概念过于笼统、缺乏科学分类的局面，对于形成党政机关、企业和事业单位各具特色的人事管理制度起到了促进作用。第二，公务员登记工作平稳顺利。目前，公务员登记工作基本完成，参照管理审批工作正在有序推进。第三，“凡进必考”机制基本建立。各级机关面向社会公开招考，打破了“统包统配”的用人方式。第四，考核机制运行良好。对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，改变了“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象。第五，竞争上岗制度逐步推开。竞争上岗成为选拔人才的重要途径，打破了职务晋升中的“论资排辈”现象。第六，交流、回避制度成效明显。对领导岗位和“热点”职位有计划地轮岗，对公务员任职和执行公务实行回避制度，有利于加强对公务员的监督和培养。第七，干部队伍的“出口”保持畅通。公务员退休制度正常施行，辞职辞退制度得到较好地实施，革除了过去干部“能进不能出”的弊端。第八，培训工作经常化、制度化。培训成为开发公务员人才资源的重要途径，公务员的知识结构进一步优化，工作能力得到提升。第九，奖惩制度发挥有效作用。通过奖励和惩戒，促进了公务员队伍的勤政廉政建设。第十，公务员权利有了保障。通过实行申诉控告制度，维护了公务员合法权益，保障了公务员制度的健康运行。

吴江说，二十年的努力也为我国公务员制度建设积累了宝贵的经验。在公务员制度的建设和实施中，正确的理论方向、务实的精神和科学的方法保证了公务员制度建设的成效。

他说，公务员制度的建立和推行遵循了解放思想、实事求是、以人为本、科学发展、社会和谐等科学理念，既勇于改革不合时宜的人事制度，又从实际出发来建立健全各项管理制度。各级公务员主管部门用科学理念统一思想，研究解决推行工作中遇到的新情况、新问题，使制度建设保持了正确的方向。

“公务员制度的建立和推行，始终立足于我国特定的发展阶段、体制基础和制度背景，立足于巩固和加强党的领导，坚持四项基本原则，坚持党的干部路线、方针和政策。同时，根据全面建设小康社会的要求，继承和发扬我国的优良传统，吸收和借鉴国外的有益经验，使党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤、群众公认的原则与公开、平等、竞争、择优，依法办事原则有机结合，从而使公务员制度植根于中国的政治文化之中，又具有生机和活力。”吴江说，公务员制度的推行中坚持了符合实际的方法，正确把握改革、发展、稳定的关系，在保持稳定的前提下，采取整体推进、突出重点、分步到位的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标，使推行工作有计划有节奏平稳地进行。

吴江强调，在推行公务员制度过程中，始终抓住全心全意为人民谋利益这一出发点和根本点。针对人民群众关心的热点和改革的难点问题，重点抓好考试录用、辞职辞退、竞争上岗、轮岗、开展做“人民满意的公务员”活动，强化公务员队伍的思想建设和职业道德建设。充分反映了人民的心愿和呼声，得到了人民的拥护，而广大群众的广泛关注和热情参与，又支持了推行工作的顺利进行。(刘宏）