解读总理报告隐含的改革信息

从今年起，农村贫困地区的学生将享受全免费义务教育，2007年在全国农村普遍实行这一政策”、“明年将在全国全部免征农业税”、“安排109亿元支持再就业和增加中低收入者收入，安排30亿元改善国有煤矿安全状况”———总理在政府工作报告中庄严的承诺和亲民的情怀在赢得与会代表热烈掌声的同时，迅速融入公共空间，激起整个社会感动的涟漪。

　这些承诺意味着中央政府的财政政策将向着社会弱势群体倾斜，这表明中央政府以公共财政政策为突破口，确立了“由效率优先，转为公平优先”的政府工作导向，为实现“五个统筹”和构建和谐社会创造条件。

一个显而易见的逻辑是：中央政府掌握的公共财政是有限的，在一些方面投入多了，就会在其他方面相应减少，这样才能维持平衡。政府在完善社会保障系统、解决三农问题、支持基础教育等问题上财政投入加大了，一些方面的投入肯定会减少———2005年的许多改革，可能正源于公共财政投入的“有所增”和“有所减”上。

　　其一，以财政退出为先，政府将加快在许多领域的退出步伐，回归有限政府应有之义。公共财政只能在“公共领域”活动，不能介入“私人领域”，只能把有限财政和有限理性用在“组织和执行公共产品的供给”上，这些公共产品包括产权保护、基础设施、社会保障等———显然，从中国当下的现实来看，政府进入的领域过多，这既分散了政府提供公共产品的精力，也滋生了许多腐败。

　　而在公共财政向三农、教育、社会保障等领域的倾斜压力下，为保持财政平衡，财力有限的政府不得不退出许多与公共无关的领域，做有限责任分内之事。

　　其二，“吃饭财政”的空间将大大受到压缩，公务员改革自利化的倾向有望得到抑制。经济学家吴敬琏曾指出，我国的机构臃肿和人员膨胀在某种程度上讲已到了极限，财政成为“吃饭型”的财政，财政再分配的其他职能大受制约；另一方面，近年来公务员福利改革自利化的倾向也加剧了这种矛盾，屡次加薪不算，公车改革、廉政金设置等都在变相为自己加薪。

　　从公共财政政策向弱势地区、行业、群体分散的改革信号可以看出，量入为出，量出比较，“吃饭财政”和“公务员自利化”都将纳入今年改革的调整范畴。

　　其三，为应对公共财政的公共性回归，公共财政预算的硬约束制度有望形成。财政预算的软约束一直是我国公共财政的一大弊病：因为缺乏一个刚性制度约束公共部门怎么花钱、花多少钱，钱不够了就伸手向上面要，这既导致了公共财政的低效率，也寄生了许多腐败———加大了三农、教育这些领域的投入，必然造成既有公共财政的紧张，为解决这种紧张，“提高使用效率”是除“退出一些领域”外的另一方法，而如何提高使用效率呢？强化人大监督和预算的硬约束是必然的选择。

　　从总理报告中“公共财政加大对三农、教育等领域的投入”这个显性改革信号，我们可以看到这些隐性的改革信息，看到“改革年”一些初显的改革轮廓。