“二次分配”求解社会公平

分配结构出现新变化

国家、集体（企业）和个人分配格局出现新变化。从“国家得大头、集体得中头、个人得小头”的传统结构演变为“国家得小头、集体得中头、个人得大头”的新结构。一批“财富新贵”开始从其他群体中分化出来，与人数占压倒多数的中低收入群体形成巨大的分配差距。
从初次分配差距为主，转向初次分配差距与二次分配差距并重的新格局。初次分配差距发生在单位（企业）与个人之间，是在没有政府介入的情况下形成的分配格局。二次分配主要发生在政府财政和社会保障领域，包括税费和公共支出两个方面。
多年来，我国城乡税制分割，农民承受的税收负担普遍高于城镇居民；农民承受的各种税外收费负担也远高于城镇居民。公共支出和社会保障的重心也向城市（尤其是大中城市）严重倾斜，农村和农民实际享受的公共支出偏少。事实上，考虑到税收和支出因素，我国城乡差距至少在6倍以上。
从收入差距延伸到财产差距。过去讲分配差距，主要讲“收入”（流量）分配差距，其实现在的情况大不一样，财产（存量）差距之大足以与收入差距等量齐观，高收入群体通常也是高财产群体。与收入差距和财产差距相对应的是消费差距，中低收入群体的消费水平比高收入群体低得多。
城乡差距不仅表现为绝对差距，更表现为速度差距。以往谈到城乡差距，我们关注的往往是收入水平的绝对差距。实际上，比绝对差距更令人担忧的是速度差距：1997年以来，我国农民年人均收入实际增长3.8%，城市居民为7.8%，前者不到后者的一半。专家估计，按农村高于城市1个百分点收入增幅计算，需要65年才可消灭城乡差距。

“蛋糕分配”与“蛋糕做大”同等重要
在经济成长和社会发展进程中，每个国家都需要面对两大根本性的问题：一是如何把蛋糕做大，即经济增长问题；二是如何把蛋糕分得更加公平一些，也就是如何避免和调节分配差距过大的问题。
在“蛋糕分配”问题上，腐败、垄断、政策偏袒（例如公共支出和社会保障向城市居民倾斜）和税制不公平等，导致大量社会财富不公平地转向少数特定群体，也使我国的分配差距演化为一个十分严重的社会经济问题，成为构建和谐社会、促进社会经济健康发展道路上的最大威胁。
为什么这样讲呢？主要有两个原因。首先，中国的传统社会比较特殊，比较能够宽容贫穷，但相对来讲对分配差距的宽容度低得多，这就是所谓“不患寡而患不均”。当人们感到分配差距过大的主要原因来自许多不合理、不公平的政策与制度因素时，不满和愤怒就会逐步积累和增强，并且在一定的条件下以比较激烈的方式暴发出来。其次，我们的分配差距过大是在尚不富裕的背景下产生的，这与发达国家的分配差距不是一个概念。我们现在还是个低收入水平的国家，许多人的基本生计难以得到切实保障，在这个背景下的分配差距过大，很容易诱发大问题。国际上用来衡量分配差距的一个基本指标是基尼系数，数值到达0.4就进入了警戒线。早在上世纪90年代初期，我们就已经“过线”了。更大的问题在于：这个指标对于高收入国家和低收入国家来讲，并不完全可比。对于相对数值的基尼系数，在低收入国家中反映出的问题要严重得多。

缩小差距的主要着力点
针对我国现阶段收入分配存在的初次分配不合理、二次分配缺乏力度与公平、三次分配几乎没有的格局，近年来政府在初次分配和二次分配领域采取了一系列的调节措施。在调节初次分配方面，1999年制定了“两个确保”的政策，保证国有企业下岗职工等低收入人员基本生活，保证国有企业离退休人员得到收入，将原来由各级地方政府根据具体情况确定的下岗职工基本生活保障线、失业救济线、城镇居民最低生活保障线的水平，在原有基础上提高30％。全国机关在职职工人均月基本工资增加120元，机关和企业单位离退休人员的离退休金、事业单位职工固定工资和津贴补助标准相应提高。对各地拖欠国有企业离退休人员的养老金，一次性予以补发。这是尽快确立合理、公平、共享的收入分配原则所要求的，而合理的收入分配政策是促进社会和谐的政策基础。
在二次分配方面，政府出台了一系列旨在调节收入分配差距过大的新措施，包括加大社会保障（包括农村医疗保障）资金的投入力度，逐步提高各级预算中社会保障支出的比例，通过减持国有上市公司的国有股比例和扩大彩票发行等方式，充实社会保障基金；制定和实施鼓励再就业的税收优惠政策；继续加大对“三农”的投入和政策支持力度。
继续加大“三农”的政策支持力度，具体措施包括：2005年在全国大范围大幅度减免农业税，592个国家扶贫开发工作重点县一律实行免征农业税，2004年农业税税率降低1个百分点的省份再降低4个百分点，2004年农业税税率降低3个百分点的省份再降低2个百分点；在全国范围内免征牧业税；中央财政将新增转移支付资金140亿元，用于支持地方落实这些政策。从2006年起全国将全部取消农业税，并由中央财政按规定给予转移支付补助，去年以来全国农村税费改革已由过去的“规范税费、减轻负担”转到逐步取消农业税的新阶段。
与此同时，从根本上解决中国的分配差距过大的问题，除目前推出的以上政策措施外，今后还需要在几个方向上做出巨大努力：
一是加大二次分配领域的调控力度，将公共支出和基本公共服务（包括公共基础设施和社会保障服务）的重点，逐步而坚定地转向广大农村和农民；明确承诺政府确保财政的公共性并满足教育、社会保障、公共卫生等有关方面的需求。财政分配是国家干预收入分配、维护社会公平的基本手段，也是二次分配结构中的主体。二是在初次分配领域加大打击垄断，保护和扶持中小企业，鼓励民营经济发展以及保障农民工权益的力度。三是加强制度和法治建设，致力于防范和严厉惩治腐败。四是加快政治体制改革和政府职能转变的步伐。政府与经济必须保持距离，政治力量和经济运行必须分开。政府和政治运作应致力于保障弱势群体的一切正当权益，想方设法引导他们参与改革和发展进程，激励他们寻求自主解决自身问题的积极性和创造性，并向他们提供必要的指导和帮助。