组建预防腐败局表明反腐重心前移 教育预防为主

昨日（7日），多位反腐专家接受新京报采访时认为，作为以研究教育为主体功能的机构，预防腐败局可能不会具有执法权。此后，各地方政府亦将设置相应级别的预防腐败机构。

预防腐败局成立的背景

北京大学廉政建设研究中心主任李成言昨日告诉本报记者，去年年底在其参加的一次高层专家见面会上，中纪委官员就曾透露预防腐败局正在筹划的消息，当即引发了学者的热议，“中纪委当时的意思是要将反腐的重心逐步放到预防上面，学习香港廉政公署以及其他国家反腐机构的一些经验”。

今年年初，中纪委宣教室副局级检察院闫群力接受《瞭望东方周刊》采访时表示，预防腐败局方案由中纪委法规室完成，去年中纪委、监察部联合将其递交至国务院。

2月13日，中纪委副书记、秘书长干以胜首次向外界透露将组建成立国家预防腐败局的消息。全国两会期间，中纪委副书记夏赞忠则进一步表态国家预防腐败局已通过了中编办审批，这意味着预防腐败局的成立从彼时起已无悬念。

此外，成立国家预防腐败局的一个背景是中国加入《联合国反腐败公约》。早在2003年12月，中国由监察部、外交部委派代表签署了《联合国反腐败公约》。这个在两年后正式实施的公约，其中两个条目专门提到“预防腐败政策”。第六条明确规定，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败，并赋予这些机构“必要的独立性”，以及“必要的物资和专职工作人员”。

2007年2月，中央纪委副书记干以胜曾表示，组建国家预防腐败局“是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务”。

教育预防的主体功能

在大规模办理腐败案件之后，高层已将反腐重心悄然前移，这也是预防腐败局成立的最主要背景。2003年5月初，中纪委书记吴官正就已在曝出高层窝案的黑龙江视察时强调，反腐败工作要逐步加大治本的力度，逐步建立起中国特色的教育、制度、监督并重的预防腐败体系。去年8月3日，吴官正在北戴河一次内部培训上发表讲话，并于一个月后以“要在源头上防治腐败”为题发表在《求是》上。

目前正在举行的“全国检察机关惩治与预防职务犯罪展览”中，对官员腐败的原因分析列表中也将客观因素提至主观因素之前，即“制度疏漏、机制缺失、管理不善与监督乏力”，均折射出高层的反腐思路更为明晰。

就世界范围来看，各国反腐工作在设立反腐败机构早期，往往把打击贪污犯罪作为重心；随后逐渐由惩治转向教育和预防。2006年10月召开的国际反贪局联合会第一次年会上，中国、英国等八个国家领导人亦达成共识，认为“预防胜过治疗”，多数发展中国家甚至已将预防腐败当做根本的发展战略。

李成言分析认为，预防腐败局的主要功能将为干部教育和制度建设研究，同时探索纪检系统的体制改革，并且加强与国外同类机构的合作和交流，以和中纪委监察部的职能进行区分，因此“不可能具有办案的权力”。

内部建制尚未公布

官方目前尚未公布预防腐败局的内部建制。清华大学廉政中心副主任任建明昨日在接受本报记者采访时表示，在中纪委向中编办递交的早期方案中，曾建议预防腐败局下设三个局级机构，一个为综合工作机构，两个为专业机构，“专业机构可能会对某些腐败高发领域进行专门研究，如医疗卫生、建设国土等”。

按照任建明的理解，预防腐败局将主要研究体制机制问题，“虽然没有具体办案的权力，但有制定政策的权限”。在其看来，由一个相对独立的预防腐败机构提出源头反腐方案，“一定比由各个部委自己提出来要好得多”。（记者 李静睿）